II SA/Kr 489/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi skargę oddala. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2014 r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odmówiło wszczęcia na wniosek M.K. i A.K. postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego przez Naczelnika Gminy G. Aktu Własności Ziemi Nr [....] z dnia 4 grudnia 1975 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464), zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W myśl ust. 3 powołanego przepisu postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu. Kolegium wyjaśniło, że od daty wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 81) sprawy dotyczące regulowania własności gospodarstw rolnych przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym i stały się sprawami cywilnymi, nie należą więc do kompetencji ani samorządu, ani organów administracji rządowej, nie stosuje się do nich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Taki sposób regulacji oznacza, że z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się zakresie ostatecznych rozstrzygnięć (AWZ) chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie, skutkowałyby stosowaniem tych trybów. Niektóre zatem decyzje (AWZ) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonować w obrocie prawnym (vide: wyrok NSA z 13.05.1999 r. do sygn. II SA/569/99, opul. Lex 46213). Zgodnie z regułą zawartą w art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwsza faza kończy się zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, gdy spełnione warunki formalnoprawne, bądź postanowieniem o odmowie wszczęcia, gdy warunki nie są spełnione. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte z uwagi na powołany przepis prawa, który wyklucza wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie. A.K. i M.K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienionym postanowieniem Kolegium i wnieśli o jego zmianę poprzez wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego przez Naczelnika Gminy G. Aktu Własności Ziemi Nr [....] z dnia 4 grudnia 1975 r. Wnioskodawcy zakwestionowali w całości stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonym postanowieniu i jednocześnie podtrzymali swoje pierwotne stanowisko dotyczące wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte we wniosku z 1 października 2013 r. oraz w jego uzupełnieniu z dnia 6 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 11 lutego 2014 r. znak: [....] vutrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia 17 stycznia 2014 r., znak: [....] odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego przez Naczelnika Gminy G. Aktu Własności Ziemi nr [....] z 4 grudnia 1975 r. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego Aktu Własności Ziemi i zakończyć go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, gdyż w sprawach tych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Na powyższe postanowienie M.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił, że postanowienie to narusza: - art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez usankcjonowanie sytuacji w której skarżący pozbawiony został ochrony prawa własności, w konsekwencji czego został jej całkowicie pozbawiony, - art. 45 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd, ponieważ jego zdaniem zaskarżone postanowienie zamyka mu drogę sądową do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, co przy jednoczesnym braku możliwości rozpoznania sprawy przez sąd powszechny doprowadziło do kolejnego naruszenia Konstytucji, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie skarżących i pozbawienie ich możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi Nr [....] z dnia 4 grudnia 1975 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi nie może być wszczęte. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Jak wskazał naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1476/11 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "Celem powyższej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje - akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przytoczony wyżej przepis zlikwidował jedynie możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych, w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Za niedopuszczalne w związku z tym, uznać należy składane przez zainteresowane osoby wnioski, dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji czy też uchylenia lub zmiany decyzji. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. (...) w niniejszej sprawie, że względu na treść ust. 2 art. 63 cyt. ustawy, badanie we wskazanych w tym przepisie trybach legalności decyzji uwłaszczeniowych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. zostało wykluczone". Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II OSK 114/12 (niepublikowany) NSA omawiając powołany wcześniej przepis wskazał: "Przytoczony wyżej przepis zlikwidował możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych, w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Za niedopuszczalne w związku z tym uznać należy składane przez zainteresowane osoby wnioski, dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji czy też uchylenia lub zmiany decyzji. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania w oparciu o art. 157 § 3 K.p.a. (obecnie art. 61a § 1 K.p.a.)." Przepisy prawa jednoznacznie wskazują, że sprawy dotyczące regulowania własności gospodarstw rolnych (w tym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi) przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym. Skoro istnieje przepis szczególny wyłączający możliwość prowadzenia postępowań nadzwyczajnych wobec aktów własności ziemi, to prawidłowo Kolegium odmówiło wszczęcia takiego postępowania. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. między innymi skreślono § 3 w art. 157 k.p.a., który stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Od tej daty odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przybiera formę postanowienia zaskarżalnego zażaleniem, a jego podstawę prawną stanowi art. 61a § 1 k.p.a. ("Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania"). W świetle jednoznacznych regulacji zakazujących prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w formie aktu własności ziemi skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP są bezzasadne. Trybunał Konstytucyjny badał omawiany przepis i stwierdził, że art. 63 ust. 2 i 3 wyżej cyt. ustawy nie jest sprzeczny z Konstytucją RP w wyrokach z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99 i 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/98. W drugim z powołanych orzeczeń Trybunał stwierdził, że omawiany przepis nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji RP. Nie można też mówić o naruszeniu prawa skarżącego do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd. Sądy administracyjne w myśl art. 175 Konstytucji RP sprawują wymiar sprawiedliwości, a zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Ostatni z cytowanych przepisów niewątpliwie odnosi się również do sędziów sądów administracyjnych. Sąd rozpoznający sprawę posiada, więc przymiot niezawisłości, a kontrola sądowa dokonana w niniejszej sprawie stanowi właśnie realizację prawa obywatela do sądu. Skoro jednak ustawodawca na poziomie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (ustawy) wykluczył możliwość rozpatrywania przez organy administracji oraz sądy, czy jakakolwiek decyzja wydana na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, to nie można w tej sytuacji mówić o błędnym zastosowaniu tego przepisu i zamknięciu skarżącemu prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Tym bardziej nie ma również mowy o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie skarżących i pozbawienie ich możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi Nr [....] z dnia 4 grudnia 1975 r. Uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne należało orzec o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.).