II OSK 1476/11

Dnia 13 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. – T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 969/10 w sprawie ze skargi M.J. – T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011r. II SA/Gd 969/10 oddalił skargę M. J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ( Aktu Własności Ziemi) wydanej przez prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1973r. nr [...]. Wyrok poprzedziły następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...] sierpnia 2009r. M. J. – T. złożyła w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (aktu własności) wydanej przez b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1973r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia przez M. J. własności nieruchomości o udziale ½, oznaczonych w ewidencji wsi S. pod pozycja [...] i [...] działki nr [...],[...],[...] i [...] o pow. 24,83ha. M. J.-T. podała, że na podstawie art. 156 § 1 pkt kpa wnosi o stwierdzenie w całości nieważności powyższej decyzji, wobec wydania jej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawczyni podała, że opisane nieruchomości gruntowe mają urządzoną księgę wieczystą ([...] i kw [...], a obecnie działki ewidencyjne [...] i [...] zapisane w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. pod nr kw [...]) stanowiły współwłasność małżeńską J. J. i jego żony G. J. ( rodziców matki wnioskodawczyni-F. T.). G. J. zmarła [...].11.1940r. nie pozostawiając testamentu, a J.J. ożenił się ponownie z M. J. W ocenie wnioskodawczyni, w dniu wydania decyzji, M. J., na rzecz której Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. stwierdziło w dniu [...].04.1973r. nabycie z mocy prawa własności nieruchomości, nie spełniała warunków do jej nabycia. Nie była bowiem ani rolnikiem ani posiadaczką samoistną nieruchomości, które to były współposiadane przez wszystkich spadkobierców. Poza tym nieruchomość miała uregulowany stan prawny, urządzoną księgę wieczystą (kw [...]) i wchodziła w skład masy spadkowej po rodzicach matki wnioskodawczyni-F. T. ( stanowiąc wcześniej wspólność małżeńską spadkobierców G. i J. J.) i jako taka powinna ulec podziałowi między wszystkich spadkobierców, nie zaś przypaść jednemu z nich- M. Jj. Do nieruchomości tych nie powinna mieć zastosowania ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971r., gdyż jej celem było uregulowanie stanu nieruchomości mających niepewny status prawny, a taka sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. Zatem akt własności został wydany bez podstawy prawnej, przy błędnym zastosowaniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Regulacja ww. ustawy miała zastosowanie do gospodarstw rolnych o nieuregulowanym stanie prawnym, nie zaś do nieruchomości leśnych wchodzących w skład masy spadkowej i mających urządzoną księgę wieczystą. Decyzja wydana została również z rażącym naruszeniem prawa polegającym na przyznaniu własności jednemu ze spadkobierców, wbrew obowiązującym przepisom regulującym porządek spadkobrania oraz w sposób sprzeczny z postanowieniem sądu określającym osoby powołane do spadku. Rozpoznając sprawę Kolegium ustaliło, że prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być wolą ustawodawcy wyłączone w odniesieniu do niektórych kategorii decyzji administracyjnych. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie może być wszczęte przez organ administracji z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu państwa(t.j. Dz. U. nr 208 z 2004r., poz. 2128). Przepis ten wprowadzający zmiany z dniem 1 stycznia 1992r. do ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy –Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 81) stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. nr 27, poz. 250 i z 1975r. nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Oznacza to, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie w trybie administracyjnym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a ta właśnie ustawa stanowiła podstawę dla wydania przedmiotowego aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1973r. Kolegium wskazało, że z woli ustawodawcy trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji( aktów nadania ziemi) nie stosuje się , choćby decyzje te były dotknięte kwalifikowanymi wadami. W konsekwencji powyższego niektóre akty nadania ziemi mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, a właściwą formą załatwienia kierowanych do organów administracji wniosków o stwierdzenie nieważności jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1279/09. W przedmiotowej sprawie podstawę wydania w dniu [...] kwietnia 1973r. aktu własności ziemi stwierdzającego, że M. J. stała się z mocy samego prawa współwłaścicielem nieruchomości opisanych w tym akcie, w miejsce dotychczasowych współwłaścicieli do pozostałej ½ części Skarb państwa nr działki [...],[...],[...] i [...] o pow. 24,83ha, stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Mając na uwadze treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – Kolegium ustaliło, że niedopuszczalne jest postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższego aktu własności ziemi. M. J. – T. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc że zastosowane przez organ przepisy są niezgodne z Konstytucją. Skarżąca wskazała, że niekonstytucyjność przepisu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz. U. z 2005r. nr 57, poz. 299 ze zm.) została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 15 maja 2000 i z dnia 22 lutego 2000r. Skarżąca podniosła ponadto, że automatyzmowi w zastosowaniu przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przeczy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego . W tym zakresie skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 28 maja 2008r. II OSK 571/07, w uzasadnieniu, którego Sąd wskazał, że wadliwe jest takie rozumienie ww. przepisu art. 63 ust. 2 , które sprowadza się do mechanicznego niejako wyeliminowania z postępowania spowodowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wszystkich przepisów działu II rozdziału 13 kpa. Przepis art. 157 § 3 kpa nie dotyczy w rozumieniu tego przepisu stwierdzenia nieważności. Nadto skarżąca wskazała, że możliwość kwestionowania nabycia własności z mocy prawa dopuszcza również Sąd Najwyższy, przykładowo w wyroku z dnia 4 września 2008r. (IVCSK 226/08) stwierdzając, że las, który przed 1 września 1939r. został podzielony na parcele nie większe niż 25ha, nie przechodził z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, zatem właściciele lub ich spadkobiercy mogą żądać wydania bezprawnie przejętej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał art. 127§ 3 w związku z art. 157 § 3 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może być wszczęte i prowadzone przez organ administracji z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu państwa (t.j. Dz. U. z 2004r. nr 208, poz. 2128), który stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U nr 27, poz. 250), nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Kolegium przytoczyło w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2010r. Natomiast odnosząc się do treści zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że argumentacja zawarta w cytowanych wyrokach nie odpowiada przedmiotowi sprawy. Przytoczone wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie stwierdzają niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3, zaś powołane wyroki Sądu Najwyższego dot. lasów i gruntów leśnych, a nie gruntów rolnych. Reasumując Kolegium stwierdziło, że jest związane wszelkimi regulacjami prawnymi o mocy powszechnie obowiązującej, w tym także art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r., zawierającego zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach unormowanych przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie, których wydano przedmiotowy akt własności ziemi. M. J.-T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przez jego zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej las i mającej uregulowany stan prawny ( wchodzącej w skład spadku), 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez jego niezastosowanie ( odmowę stwierdzenia nieważności) decyzji wydanej błędnie na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971r., w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość, miała uregulowany stan prawny ( stanowiła współwłasność małżeńską J. J. i jego żony G. J. i wchodziła w skład spadku po G. J.). Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o: 1.stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1973r. Nr [...] albo 2.stwierdzenie wydania wymienionej w punkcie 1. decyzji z naruszeniem prawa 3. względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie SKO w Gdańsku do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że art. 63 ww. ustawy, jako ograniczający konstytucyjne prawo własności, dziedziczenia i dotyczący gruntów rolnych Skarbu Państwa, powinien być interpretowany ściśle i zawężająco, i nie powinien być stosowany do lasów( stanowią one część masy spadkowej). Do przedmiotowej nieruchomości, nie powinna mieć zastosowania ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971r., gdyż jej celem było uregulowanie stanu nieruchomości mających niepewny status prawny, gdy nie wiadomo kto jest właścicielem. Skarżąca wskazała, że działka nr [...] o pow. 1,5ha położona we wsi S. ( kolejne księgi wieczyste[...] i [...], a obecnie część działki ewidencyjnej [...] kw [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w K.) stanowiła odrębną działkę –Las, nie mogła być zatem użytkowana ( posiadana) w dniu wejścia wżycie ustawy z dnia 26 października 1971r. przez M. J . Lasy wg wówczas i obecnie obowiązującej definicji nie stanowiły gruntów rolnych podpadających pod działanie ustawy. Art. 63 odnosi się do decyzji wydanych na jej podstawie. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971r. nie mogła być podstawą dla wydania decyzji mającej za przedmiot las. Skarżąca złożyła nadto do akt sprawy m.in. postanowienia Sądu w K. dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po zm. J. J. z dnia[...] lutego 1960r., z dnia [...] marca 1971 oraz z dnia [...] czerwca 1971( uzupełnienie postanowienia dotyczące nabycia udziału we współwłasności nieruchomości rolnej) wskazując, że nieruchomości, których dotyczyła decyzja z 1973r. miały uregulowany stan prawny oraz ustalonych spadkobierców. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, że nie narusza ona prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r., jak również art. 156 § 1 pkt 2 kpa Zgodnie z powoływanym przepisem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 107, poz. 464 ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ww. ustawy z dnia 26 października 1971r. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992r. ( art. 67 ustawy). Oznacza to, jak prawidłowo ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji ( aktów nadania ziemi) nie stosuje się, chociażby decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. Zatem prawidłowo SKO bez analizowania kwestii prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej (aktu własności ziemi) co do spornych nieruchomości opisanych we wniosku skarżącej odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązujący od 1 stycznia 1992r. cytowany przepis art. 63 ust. 2 powołanej ustawy z 19 października 1991r. zawiera zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach uprzednio unormowanych przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane zostały rozstrzygnięcia zwane aktami własności ziemi. Z powyższych względów w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji aktu własności ziemi. Z tych przyczyn nie jest też możliwe rozpoznanie merytoryczne przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, jak też ocena samego aktu własności ziemi. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w jej odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2010r. Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyrokach z dnia 22 lutego 2000r. SK 13/99 i z dnia 15 maja 2000r.SK 29/99 nie stwierdził niekonstytucyjności przepisu art. 63 ust. 2 ustawy, orzekając, że ww. przepis jest zgodny z art. 77 ust. Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1, art. 78 oraz art. 64 i art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu ww. wyroków wskazano, że kwestionowana regulacja ( art. 63 ust. 2) zmierzała do nadania ostatecznym decyzjom administracyjnym o nadaniu własności gospodarstwa rolnego podobnego stopnia stabilności- niewzruszalności co orzeczeniom sądowym. W wyniku przejęcia przez sądy w 1982r. orzekania o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom zaistniał dualizm stabilności – niewzruszalności tytułów własności nieruchomości rolnych . Wskazano, że nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 1971r mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982r. – do końca 1991r.Był to, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawa z 26 października 1971r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Również niezasadne jest powołanie się przez skarżącą na wyrok NSA z dnia 28 maja 2008r. sygn akt II OSK 571/07. Wskazać należy, że w uzasadnieniu tego wyroku NSA jednoznacznie stwierdził, że celem regulacji zawartej w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje - akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971r. W wyroku tym wskazano, że "Interpretując znaczenie sformułowania " nie stosuje się przepisów kpa dotyczących ..."nie należy pomijać wskazanego celu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971r.- jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku doprowadzić". Natomiast przedmiotem rozważań Sądu ww. sprawie było stosowanie przepisu art. 157 § 3 kpa, który stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło wątpliwość, czy z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ww. ustawy z 1971r. przepis art. 157 § 3 kpa ma zastosowanie, czy też organ winien stosować przepis art. 66 § 3 kpa nakazujący zwracać wnioski, gdy wniesiono je do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania. Sąd w powołanym wyroku ustalił, że zastosowanie ma przepis art. 157 § 3 kpa. Powyższe zagadnienie nie ma żadnego wpływu na ocenę zasadności skargi. Natomiast Sąd I instancji zwrócił uwagę, że rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis postępowania, tj. art. 107 § 3 kpa w związku z art. 127 § 3kpa stanowiący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest w szczególności ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu. Nie czyni też zadość wymaganiu uzasadnienia decyzji powtórzenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wywodów organu i Instancji. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w zasadzie ograniczyło się do powtórzenia wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2010r., w istocie nie odnosząc się do zarzutów odwołania. Powyższe naruszenie przepisów postępowania, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko taki wpływ uzasadniałby uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. J.-T. Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania zawartych w art.63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, oraz w art.127 § 3 k.p.a. przez: -uznanie, że SKO w Gdańsku prawidłowo ustaliło, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mającej za przedmiot nieruchomość stanowiącą las i wchodząca w skład spadku- w sytuacji gdy ustawa z dnia 26 października 1971r. mogła być jedynie podstawą decyzji dotyczącej nieruchomości rolnej oraz mającej nieuregulowany stan prawny - zastosowanie w/w przepisów w odniesieniu do decyzji wydanej de facto bez podstawy prawnej w postaci ustawy z dnia 26 października 1971r., a tylko co do takich istnieje zakaz wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 2. Uchybienie przepisom postępowania zawartym w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., art.63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez przyjęcie, że organ nie naruszył wyżej wymienionych przepisów odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej – jednocześnie wskazując, ze przedmiotowa decyzja miała podstawę prawną w postaci ustawy z dnia 26 października 1971r. 3. Naruszenie przepisów postępowania zawartych w art.119 pkt 2 p.p.s.a. , poprzez rozpoznanie w trybie zwykłym, wbrew wnioskowi skarżącej. Na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Natomiast wynikająca z przepisu art.183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, iż skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania zawartych w art.63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, oraz art.127 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że błędne jest stanowisko skarżącej, że przepis art. 63 ust. 2 powołanej ustawy jest przepisem prawa procesowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych - porównaj wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1735/04 publikowany w zborze Lex nr 165775. Wskazany akt i zamieszczona w nim w/w norma prawna jest przepisem prawa materialnego gdyż określa generalnie skutki administracyjnoprawne złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w sprawach zakończonych decyzją ostateczną wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skoro więc zarzut sformułowany w petitum kasacji odniesiono do normy art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., która to jest normą prawa materialnego a z motywów kasacji wynika, iż skarżąca zarzuca w istocie błędną jej wykładnię to niespornym pozostaje, iż skarżąca formułuje zarzut naruszenia prawa materialnego określony w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Niezależnie jednak od przedstawienia wadliwej kwalifikacji zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ustosunkować się do przedstawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się zatem do zarzutu skargi kasacyjnej obrazy przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.), wskazać należy, iż stanowi on, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Celem powyższej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje - akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przytoczony wyżej przepis zlikwidował jedynie możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych, w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Za niedopuszczalne w związku z tym, uznać należy składane przez zainteresowane osoby wnioski, dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji czy też uchylenia lub zmiany decyzji. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przeciwieństwie do trybu zwykłego, gdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulowały odmowy wszczęcia postępowania, to w trybach nadzwyczajnych odmowa wszczęcia postępowania następowała w formie decyzji administracyjnej (art. 149 § 3, art. 157 § 3 K.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podstawę prawną wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania stanowił art. 157 § 3 k.p.a. Treść tego przepisu obligowała organy administracji do uprzedniej kontroli złożonego o stwierdzenie nieważności decyzji wniosku pod kątem spełnienia formalnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność tego rodzaju postępowania. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie, że względu na treść ust. 2 art. 63 cyt. ustawy, badanie we wskazanych w tym przepisie trybach legalności decyzji uwłaszczeniowych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. zostało wykluczone. W takiej sytuacji złożony wniosek należało uznać za niedopuszczalny i na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. - odmówić wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podnosi się w doktrynie przesłanką wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest między innymi istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Jedną z takich przeszkód jest właśnie unormowanie art. 63 § 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem. Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2004. str. 743 i 707). Natomiast powołany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 127 § 2 k.p.a. nie został uzasadniony. Dalej skarżąca podnosi, że zakaz wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy tylko decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. , natomiast nie ma zastosowania do przedmiotowej decyzji, która zdaniem skarżącej została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dostrzec granice między wydaniem decyzji bez podstawy prawnej a wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa. NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 2001 r. (II SA 1726/00 ) wskazał " Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Aby tym samym ustalić, że określona decyzja wydana została z naruszeniem art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa , wcześniej musiało dojść do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i dopiero w ramach tego postępowania można badać, czy spełnione są przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec istniejącej przeszkody prawnej, która nie pozwala na wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi, nie ma możliwości badania, czy akt ten został wydany z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. tym samym nie może zostać uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej, który zarzuca naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Całkowicie chybione są również twierdzenia, że art 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw narusza prawo własności, czy przepisy regulujące porządek dziedziczenia. Jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99 i 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/98 stwierdził, że art. 63 ust. 2 i 3 wyżej cyt. ustawy nie jest sprzeczny z Konstytucją RP. Stanowisko wyrażone we wskazanych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego podziela orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Argumentacja skargi kasacyjnej została oparta na założeniu, że decyzja uwłaszczeniowa ( Akt Własności Ziemi ) dnia [...] kwietnia 1973r. została wydana mimo, że nie zostały zachowane przesłanki materialnoprawne określone w tej ustawie. Tym samym weryfikacja tego poglądu możliwa byłaby tylko w ramach nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a wszczęcie takiego postępowania od 1 stycznia 1992r. jest niemożliwe. Należy jeszcze podkreślić, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ( Aktów Własności Ziemi) z uwagi na istnienie przeszkody prawnej unormowanej w art. 63 ust.2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest jednolite np. wyrok NSA z dnia 15 września 2010r. II OSK 1444/09, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012r. II OSK 849/11. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 119 pkt 2 p.p.s.a, , czyli rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym, a nie w trybie uproszczonym mimo, że skarga zawierała taki wniosek. Odnośnie tego zarzutu należy stwierdzić, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym zarówno w przypadku o którym mowa w art.119 pkt 1 p.p.s.a. czyli z urzędu jak i w przypadku określonym w art.119 pkt 2 p.p.s.a. czyli na wniosek strony polega na możliwości rozpoznania przez sąd sprawy w trybie uproszczonym, a nie na obowiązku rozpoznania sprawy w tym trybie. Konstrukcja postępowania uproszczonego zakłada bowiem możliwość rozpoznania sprawy w tym trybie, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 119 p.p.s.a., natomiast nie nakłada na sąd obowiązku rozpoznania sprawy w trybie postępowania uproszczonego. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.