II SA/Kr 49/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Grażyna Firek Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z [...] października 2007 r. znak [...] Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone z wniosku J. P. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działek: nr [...], nr [...], nr [...], [...] i nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P. m. K. odpowiadających wywłaszczonym działkom nr [...] i [...] obr. [...] b. dz. adm. P. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z [...] września 1998 r. Rep. [...] przenoszącej prawo własności do wymienionych nieruchomości, które jest przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J. W. przy udziale J. P. w charakterze interwenienta. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 i w związku z art. 123 k.p.a. i z art. 4 pkt. 9b1, art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) oraz Upoważnienia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w K., a oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 1709 m2 i nr [...] o pow. 800 m2 obręb [...] jedn. ewid. P. m. K. Nieruchomości te zostały wywłaszczone z przeznaczeniem pod budowę Szpitala [...] w P. na podstawie aktów notarialnych - umów sprzedaży zawartych w oparciu o przepisy art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64): z 20 października 1976 r. Rep. [...] - dotyczącej działki nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 1983 r. Rep. [...] nr [...] - dotyczącej działki nr [...]. W dacie wywłaszczenia działki nr [...] i nr [...] (nie ujawniono podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]) ujawnione w KW nr [...] stanowiły własność J. P. Zgodnie z zapisem zawartym w wskazanym wyżej akcie notarialnym Rep. [...] przyjęto, iż J. P. jest osobą tożsamą z J. P.- wnioskodawczynią. Porównanie mapy archiwalnej działek nr [...] i nr [...] z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jedn. ewid. P. m. K. wskazuje, że wywłaszczonym nieruchomościom odpowiadają obecnie części działek nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Działki: nr [...] i nr [...] oraz nr [...] zostały wniesione tytułem wkładu, a m.in. działka nr [...] została darowana na rzecz [...] Fundacji Promocji Zdrowia [...] w K. na podstawie umowy notarialnej z [...] września 1998 r. Rep. [...] zawartej w celu realizacji zobowiązań Wojewody do przeniesienia własności wynikającej z aktu ustanowienia fundacji z [...] stycznia 1997 r. Rep. [...]. Natomiast działka nr [...] stanowi fragment ulicy B. i na podstawie wpisów w księdze wieczystej [...] stanowi własność Gminy Miejskiej K. Sprawa zwrotu części działki nr [...] zostanie wyłączona do odrębnego postępowania. Zgodnie z wpisami do ksiąg wieczystych: - nr [...] - działka nr [...] (nie ujawniono podziału na działki nr [...], nr [...] i nr [...]) stanowi aktualnie własność Fundacji, - nr [...] - działka nr [...] stanowi współwłasność osób fizycznych, - nr [...] - działka nr [...] stanowi własność Przedsiębiorstwa "A." Sp. z o.o. w K., - nr [...] - działka nr [...] stanowi własność "B." Sp. z o.o. w K. Prezydent Miasta w dniu [...] marca 2001 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie zwrotu części działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] w granicach wywłaszczonych działek nr [...] i [...]. Jako powód odmowy wskazano zadysponowanie działkami nr [...], nr [...], nr [...] przez Skarb Państwa skutkujące bezskutecznością roszczenia opartego o art. 136 ust. 3 u.g.n., niezależnie od spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Natomiast odnośnie części działki nr [...] Prezydent Miasta orzekł, iż została na niej urządzona droga zgodnie z załącznikiem do decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r., zatwierdzającej plan realizacyjny, zatem nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. J. P. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1232/01 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że organy rozpatrujące sprawę zwrotu muszą w postępowaniu badać przesłanki zbędności zawarte w art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz w art. 229 u.g.n., w tym ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia. W ponownym postępowaniu organ l instancji ustalił aktualny stan nieruchomości objętych wnioskiem. Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów stwierdził, że prace na działce nr [...] związane z realizacją przedmiotowej inwestycji zostały rozpoczęte przełomem lat 1982 i 1983, więc przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia, natomiast działkę nr [...] wywłaszczono, gdy trwały już prace związane z realizacją inwestycji pn. Szpital [...]. Stwierdzenie wypełnienia przesłanki art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie przesądza o braku zbędności na cele wywłaszczenia, ponieważ zgodnie z ust. 2 wymienionego przepisu cel wywłaszczenia musi być zrealizowany w okresie 10 lat, w tym wypadku od daty zawarcia umów sprzedaży. Inwestycja pn. Szpital [...] (Szpital P.) w P. nie została do dnia dzisiejszego ukończona. Z powodu upływu czasu, przekształceń organizacyjnych dotyczących inwestora i generalnego wykonawcy budowy oraz właściciela terenu nie udało się odszukać dokumentów potwierdzających realizację inwestycji w części stanowiącej zaplecze generalnego wykonawcy. W tej sytuacji Prezydent Miasta z powodu niewypełnienia przesłanki art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. Prezydent Miasta uznał nieruchomość za zbędną na cel, na który została wywłaszczona. Jednocześnie organ i instancji zaznaczył, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest możliwy w przypadku, gdy spełnione jednocześnie są dwa warunki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, nie można odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. Przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się sprawa z powództwa J. W., sygn. akt [...] o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep [...] o wniesieniu tytułem wkładu na majątek Fundacji. W dniu [...] sierpnia 2006 r. zapadł wyrok oddalający powództwo. Wyrok został zaskarżony i nie jest prawomocny. Zgodnie z wnioskiem z dnia 13 września 2005 r. do sprawy w charakterze interwenienta ubocznego przystąpiła J. P. Uwzględnienie powództwa i stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. zdaniem organu l instancji będzie miało znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Nieważność, o której mowa w art. 58 k.c., jest nieważnością bezwzględną, co oznacza, że czynność prawna nie wywołała i nie może wywołać żadnych skutków prawnych objętych wolą stron. Nieważność powstaje z mocy samego prawa i datuje się od samego początku, a więc każdy, kto ma w tym interes, może się na nią powołać. Sytuacja prawna i faktyczna poprzednich właścicieli nieruchomości wywłaszczonych pod realizację Szpitala [...] jest w wysokim stopniu zbliżona, tak więc zasadne jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła J. P. Zarzuciła, że zawieszenie postępowania jest przedwczesne oraz narusza przepisy k.p.a. i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie II SA/Kr 1232/01, a także w innych wyrokach tego sądu i NSA. Nie ustalono związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Organ l instancji nie rozważył też możliwości rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Skarbu Państwa. W zażaleniu zarzucono również brak dokonania ustaleń w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jak i niepodjęcie właściwych czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości Wojewoda postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując akta administracyjne organ odwoławczy ocenił zaskarżone postanowienie jako prawidłowe. Rozstrzygnięcie organów administracji w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości niewątpliwie będzie zależało od wyniku toczącego się przed sądem cywilnym postępowania dotyczącego kwestii prawidłowości zadysponowania przez Skarb Państwa wywłaszczonymi nieruchomościami. Zgodnie z art. 365 kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Przystąpienie do sprawy J. P. jak interwenienta ubocznego oznacza, że wyrok w sprawie ma odnieść bezpośredni skutek pomiędzy nią (interwenientem), a przeciwnikiem strony, do której przystąpiła (art. 81 k.p.c.). Postanowienie Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. zarzucając mu błędne zastosowanie art. 97 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organy administracji nie ustaliły związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej o zagadnieniem wstępnym. Ewentualne zawieszenie postępowania musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem, czy zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie należy do właściwości Ministra Skarbu Państwa, któremu przysługuje prawo wskazania niektórych członków rady nadzorczej Fundacji, a poprzez swoich przedstawicieli może wpłynąć na przywrócenie władania przez Skarb Państwa nad nieruchomościami podlegającymi zwrotowi. Ponadto ponownie zarzucono, że organy prowadzące postępowanie wbrew obowiązkowi nie realizują wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez co naruszają art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca zwróciła także uwagę na rozbieżności w orzecznictwie Wojewody odnośnie innych nieruchomości o zbliżonym stanie prawnym co działki będące przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu 3 czerwca 2008 r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy: 1. postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...], którym odmówiono J. P. dopuszczenia do udziału w sprawie z powództwa J. W. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa oraz [...] Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] w likwidacji o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] w charakterze interwenientki ubocznej oraz odrzucono apelację J. P., 2. uchwałę nr [...] komisji rewizyjnej [...] Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] w K. w sprawie zatwierdzenia planu sprzedaży nieruchomości, 3. akt notarialny - akt ustanowienia powyższej fundacji z dnia [...].01.1997 r. Rep. [...], 4. statut wymienionej wyżej fundacji. Skarżąca podtrzymała wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wniosła o zobowiązanie organów prowadzących niniejsze postępowanie do wystąpienia do Ministra Skarbu Państwa o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola zapadłych w sprawie orzeczeń wykazała, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta naruszają przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który nakazuje zawiesić postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu jest tylko takie postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. Wbrew stanowisku organów administracji taka zależność nie zachodzi pomiędzy sprawą zwrotu części działek nr [...], nr [...], nr [...], [...] i nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P. m. K., a sprawą z powództwa J. W. przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa oraz [...]Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] w likwidacji o stwierdzenie nieważności umowy z [...] września 1998 r. Rep. [...]. Dla oceny zaskarżonego postanowienia istotne jest powołane wyżej postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...], którym odmówiono J. P. dopuszczenia do udziału w postępowaniu i odrzucono jej apelację od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Uzasadniając postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r. Sąd Apelacyjny wskazał, że zgodnie z art. 76 k.p.c. interwencję uboczną może skutecznie wnieść osoba, która ma interes prawny w tym, aby sprawa została rozstrzygnięta na korzyść jednej ze stron. Zdaniem Sądu Apelacyjnego J. P. nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu tej sprawy na korzyść którejkolwiek ze stron. Powództwo J. W. dotyczyło stwierdzenia nieważności umowy wniesienia tytułem wkładu oraz umowy darowizny przenoszącej własność działki o dawnym numerze [...] przez Skarb Państwa - Wojewodę na rzecz [...] Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1998 r. Rep. [...]. Ewentualne uwzględnienie powództwa i stwierdzenie nieważności powyższej umowy w zakresie żądanym pozwem nie będzie miało wpływu na sytuację prawną J. P. Można jedynie mówić o pewnym podobieństwie sytuacji prawnej powoda oraz J. P. Sąd Apelacyjny stwierdził również, że J. P. już wcześniej wytoczyła powództwo o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] sierpnia 1998 r. Rep. [...], które zostało oddalone prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2003 r. sygn. [...] oddalającym powództwo. Należy podkreślić, że przedmiotem sprawy rozpatrywanej z powództwa cywilnego nie jest ocena całej umowy z [...] sierpnia 1998 r., lecz tylko stwierdzenie nieważności tej części umowy, która dotyczyła interesu prawnego powoda tj. w części przenoszącej własność działki o dawnym numerze [...]. Ani uwzględnienie, ani też oddalenie tego powództwa nie wpłynie w żaden sposób na rozstrzygnięcie kwestii zwrotu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Skoro Sąd Apelacyjny w [...] stwierdził brak interesu prawnego skarżącej w rozstrzygnięciu sprawy cywilnej o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] i brak wpływu rozstrzygnięcia tej sprawy na sytuację prawną J. P., to zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot na rzecz J. P. wywłaszczonych nieruchomości należy ocenić jako nieprawidłowe. Pomiędzy tymi sprawami nie zachodzi bowiem zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Warto wskazać, że prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 835/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie l i II instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego o zwrot J. P. wywłaszczonych nieruchomości składających się z części działek: nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P. m. K. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ustalenia zgodności z prawem umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] przenoszącej prawo własności do wymienionych nieruchomości, które jest przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J. W. przy udziale J. P. w charakterze interwenieta ubocznego. Organy administracji nieprawidłowo ustaliły związek pomiędzy postępowaniem administracyjnym a sprawą cywilną i nieprawidłowo uznały, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej będzie miało wpływ na postępowanie administracyjne. W konsekwencji zawieszono postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mimo braku przesłanek wskazanych w tym przepisie. Z tego względu zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu l instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).