II SA/Kr 49/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na Uchwałę Nr XVI/124/20 Rady Gminy Stryszawa z dnia 4 września 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stryszawa skargę oddala Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr XVI/124/20 Rady Gminy Stryszawa z dnia 4 września 2020r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stryszawa, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej - w zakresie § 11 pkt 11, zarzucając istotne naruszenie trybu sporządzania planu, poprzez naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b) tiret dziesiąty ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 166 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, poprzez niedopełnienie obowiązku uzgodnienia projektu zmiany planu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W uzasadnieniu podano, iż skarżoną uchwałą planistyczną, wprowadzone zostały zmiany w części tekstowej i graficznej planu miejscowego wsi Stryszawa w zakresie: 1) zmiana treści §11 pkt 11 planu; 2) zmiana treści § 50, § 52, § 56, dotyczących obszarów oznaczonych symbolami: 1U2,7P/U, 2UT; 3) zmiana w treści § 41, dotyczącego obszaru oznaczonego symbolem 35MNU2. Zapisy §11 pkt 11 uchwały planistycznej dotyczą (w części) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Pierwotna treść ww. § 11 pkt 11 planu, przyjęta w uchwale nr XIII/102/2016 z dnia 29 stycznia 2016 r. stanowiła, iż: 11) położonej w obszarze pomiędzy liniami rozgraniczającymi dróg KDG, 1-2KDZ1, 1-3KDZ2, 1-6KDL1, 1-5KDL2, 1-34KDD1, 1-26KDD2, a określoną dla tych dróg nieprzekraczalną linią zabudowy - dopuszcza się rozbudowę istniejących budynków; obowiązuje zachowanie regulacji wynikających z przepisów odrębnych. Obowiązuje zakaz rozbudowy ww. zabudowy w stronę osi tych dróg. " Skarżoną uchwałą zmieniającą nr XVI/124/2020 zmieniona została treść §11 pkt 11 i otrzymał on brzmienie: "11) położonej w obszarze pomiędzy liniami rozgraniczającymi dróg KDG, 1-2KDZ1, 1-3KDZ2, 1-6KDL1, 1-5KDL2, 1-34KDD1, 1- 26KDD2, a określoną dla tych dróg nieprzekraczalną linią zabudowy - dopuszcza się rozbudowę istniejących budynków; obowiązuje zachowanie regulacji wynikających z przepisów odrębnych. Tym samym, uchylono zapis zakazujący rozbudowy istniejących budynków w stronę osi dróg (co oznacza, iż zezwolono na taką rozbudowę). Powyższa zmiana uchwały planistycznej spełnia dyspozycje z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret dziesiąty ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 166 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, bowiem dotyczy zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W myśl art. 17 pkt 6 lit. b) tiret dziesiąty ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o uzgodnienie projektu planu z: (...) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią." Natomiast zgodnie z przepisem art. 166 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne, w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią projekty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Z dokumentacji planistycznej wynika, iż organ planistyczny, pismem znak: [...], z dnia 18 listopada 2019 r., zawiadomił Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu i możliwości składania wniosków (zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ planistyczny nie wystąpił jednak o uzgodnienie projektu planu do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP (zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret dziesiąty ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 166 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne). Wojewoda Małopolski wystąpił do Wójta Gminy Stryszawa o wyjaśnienia w tej sprawie (pismo znak: [...] z 15 października 2020 r.). Wójt Gminy Stryszawa potwierdził, że nie wystąpiono w toku procedury sporządzania zmiany planu do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki wodnej w Krakowie PGW WP o uzgodnienie projektu planu - w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu 2UT, 1U2, 7P/U oraz części terenu 35MNU2 - ponieważ wskazane obszary tego nie wymagały (pismo znak: IPP - 6722.1.6.2020 z 26 października 2020 r.). Wójt Gminy Stryszawa nie odniósł się jednak do zmiany zapisów §11 pkt 11 uchwały planistycznej, który częściowo dotyczy zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Wojewoda Małopolski wystąpił o zajęcie stanowiska do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP (pismo z dnia 15.10.2020r., znak: [...]). W ww. piśmie wskazano zakres zmiany planu (zgodnie z uchwałą Rady Gminy Stryszawa o przystąpieniu do zmiany planu Nr XVI/124/20 z dnia 4 września 2020 r.) oraz poproszono o rozstrzygnięcie, czy z uwagi na ten zakres zmiany planu (a zwłaszcza zmianę zapisów tekstu planu pierwotnego w § 11 pkt 11) Dyrektor RZGW w Krakowie PGW WP uznaje swoją właściwość do uzgodnienia projektu tego planu. W odpowiedzi pismem znak: [...] z 23 października 2020 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP uznał, że: "(...) z uwagi na fakt, że drogi KDG, 1-2 KDZ1, 1-3KDZ2, 1-6KDL1, 1-5KDL2, 1-4KDD1, 1- 26KDD2 rozmieszczone na całym obszarze Stryszawa, w tym również na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (np. droga 4 KD2L), przedmiotowa zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryszawa, w zakresie dokonanym uchwałą Nr XVI/124/20 Rady Gminy Stryszawa z dnia 4 września 2020 r., (...) wymagała uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Bezsprzecznie zmiana planu polegająca na usunięciu zakazu rozbudowy w stronę osi dróg -tym samym umożliwiająca rozbudowę istniejącej zabudowy w stronę osi dróg -mieści się w zakresie pojęcia: zabudowy i zagospodarowania terenu (o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit. b) tiret dziesiąty ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 166 ust. 2 ustawy Prawo wodne). Ponadto, Dyrektor RZGW w Krakowie PGW WP stwierdził, na podstawie posiadanych materiałów (studiów ochrony przeciwpowodziowej, sporządzonych dla rzek przepływających przez obszar objęty zmianą planu), że zakres zmiany planu objęty skarżoną uchwałą, znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zatem winien być uzgodniony z Dyrektorem RZGW w Krakowie PGW Wody Polskie. Wedle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Dyrektor RZGW w Krakowie PGW WP nie uzgodnił zmiany planu miejscowego dla wsi Stryszawa objętego uchwałą nr XVI/124/2020, w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W tej sytuacji nie sposób założyć, że wypowiedź organu uzgadniającego plan, byłaby jednoznacznie pozytywna. Jeśli nie sposób tego stwierdzić, to nie sposób także wskazać, że brak wystąpienia do ww. organu oraz brak uzyskania uzgodnienia zostanie uznana za okoliczność mało istotną. Tylko organ wyspecjalizowany może wyrazić swoje stanowisko i nie jest możliwe rozstrzyganie przez stronę skarżącą (organ nadzoru) jakie by ono było. Zakres uzgadniania przez właściwy organ dotyczyłby części obszaru objętego zmianą planu miejscowego, jako że obszar objęty szczególnym zagrożeniem powodzią obejmuje część terenów objętych zmianą planu. Skarżony organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, podając, iż zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stryszawa przyjętego Uchwałą Rady Gminy Stryszawa Nr Xlll/102/16 z dnia 29 stycznia 2016 roku wszystkie tereny objęte ustaleniami przedmiotowego planu i położone w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oznaczone są dodatkowym symbolem literowym "z" i posiadają odrębne ustalenia. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu wszystkie tereny przeznaczone do zabudowy i położone w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią objęte są zakazem realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy. Dlatego też ustalenie zmiany planu dopuszczające rozbudowę istniejących budynków położonych w obszarze pomiędzy liniami rozgraniczającymi dróg KDG, 1-2KDZ1, 1-3KDZ2, 1-6KDL1, 1-5KDL2, 1-34KDD1, 1-26KDD2, a określoną dla tych dróg nieprzekraczalną linią zabudowy, nie dotyczy terenów położonych w wyznaczonych w planie obszarach szczególnego zagrożenia powodzią które w ustaleniach szczegółowych planu obowiązującego objęte są zakazem lokalizacji nowych budynków oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących. Z tego powodu w omawianym przypadku nie było powodu dla uzgadniania zmiany planu z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 17 pkt 6) lit. b tiret dziesiąty ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) W zmianie planu nie dopuszcza się bowiem rozbudowy istniejących budynków położonych w obszarze pomiędzy liniami rozgraniczającymi dróg KDG, 1-2KDZ1, 1-3KDZ2, 1-6KDL1, 1-5KDL2, 1-34KDD1, 1-26KDD2, w terenach szczególnego zagrożenia powodzią które w omawianym przypadku obejmują części terenów: • 7-14M/Z, 16-18M/Z. 25M/z. 27M/z. 30-34M/Z, dla których zgodnie z brzmieniem § 45 ust. 3 pkt 1 - obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy; • UP/z, dla których zgodnie z brzmieniem § 49 ust. 3 pkt 1 - obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy; • 1U/z, 2U/z, dla których zgodnie z brzmieniem § 51 ust. 3 pkt 1 - obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy; • 4UT/Z 5Ut/z, 6UT/Z, dla których zgodnie z brzmieniem § 60 ust. 3 pkt 1 - obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy. W uchwalonym planie miejscowym nie doszło do zmiany zasad zagospodarowania terenów zlokalizowanych w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wskazanych dla Stryszawki, Lachówki i Kocońki w oparciu o "Studium określające granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni Skawy", które to zasady uzgodnione zostały z RZGW na etapie uzgadniania obowiązującego planu dla wsi Stryszawa. Niezależnie od powyższego, w dniu 28 grudnia 2020 r. pismem znak [...] tut. Urząd wystąpił do Wód Polskich z informacją o wniesieniu przedmiotowej skargi, prosząc jednocześnie o wyrażenie opinii w sprawie, czy zapis zmiany planu w brzmieniu uchwalonym w dniu 4 września 202 r. byłby uzgodniony przez Wody Polskie, w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 7 stycznia 2021 r. znak [...] Wody Polskie uznały wprawdzie, że w ich ocenie przedmiotowy projekt zmiany MPZP w zakresie dokonanym uchwałą Nr XVI/124/20 Rady Gminy Stryszawa z dnia 4 września 2020 r., należało przedłożyć do uzgodnienia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jednak cyt. "Biorąc pod uwagę, że projekt planu nie zmienia zagospodarowania terenów położonych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią lecz dotyczy rozbudowy już istniejących budynków zlokalizowanych pomiędzy liniami rozgraniczającymi ww. dróg a określoną dla tych dróg nieprzekraczalną linią zabudowy, PGW WP RZGW w Krakowie nie wnosi uwag do proponowanych zmian ". W kontekście powyższego rozważyć należy, iż nawet gdyby w toku procedury doszło do pewnych uchybień formalnych, są one na tyle nieistotne, by skutkowały unieważnieniem całej procedury zmiany planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym z uwagi na spełnienie przesłanki z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. tj. strona skarżąca zgłosiła w skardze wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona przeciwna nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolując zaś zaskarżoną uchwałę zmieniającą z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd nie stwierdził podstaw do stwierdzenia jej nieważności ani podstaw do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Skarga okazała się zatem niezasadna. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, w trakcie uchwalania planu doszło do podniesionego w skardze naruszenia w zakresie procedury uchwalenia zmiany zaskarżonego planu, ponieważ do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP nie został złożony wniosek o uzgodnienie ww. zmiany planu w zakresie dotyczącym rozbudowy istniejących budynków na terenach położonego w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W świetle okoliczności faktycznych sprawy, uchybienie to jednak należy zakwalifikować jako nieistotne naruszenie trybu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego. Jak bowiem wynika z dokumentacji planistycznej, a ponadto w szczególności pism Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 października 2020r. (k. 5 a.s.) i z dnia 7 stycznia 2021r. (k. 16 a.s.), lokalizacje których dotyczy uchwała o zmianie planu miejscowego znajdują się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, przedstawionymi na mapach zagrożenia powodziowego, o których mowa w art. 169 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz w studium ochrony przeciwpowodziowej (art. 549 ww. ustawy). Nie występują tu także obszary, o których mowa w art. 16 pkt 34 lit. c) ustawy Prawo wodne, ani nie ma zastosowania art. 16 pkt 34 lit. d). Przedmiotowa zmiana planu dotyczyła zmiany zapisu, dotyczącego zakazu rozbudowy istniejących budynków położonych pomiędzy liniami rozgraniczającymi dróg występujących na obszarze wsi, a określoną dla tych dróg nieprzekraczalną linia zabudowy. Z uwagi na fakt, że drogi te rozmieszczone są na całym obszarze wsi Stryszawa, w tym również na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przedmiotowy projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dokonanym zaskarżoną uchwałą, należało przedłożyć do uzgodnienia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Ponieważ jednak, projekt nie zmienia zagospodarowania terenów położonych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią lecz dotyczy rozbudowy już istniejących budynków zlokalizowanych pomiędzy liniami rozgraniczającymi w/w dróg, a określonych dla tych dróg nieprzekraczalną linią zabudowy, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, wyraziło w piśmie z dnia 7 stycznia 2021r. (k. 16 a.s.) stanowisko, że nie wnosi uwag do tych zmian. Nadto istotne dla oceny spornego naruszenia procedury było także to, iż sporządzone nowe mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego dla obszarów i typów powodzi zostały podane do publicznej wiadomości w dniu 22 października 2020 r. Z ww. map wynika, iż przedmiotowe lokalizacje znajdują się również poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią wskazanymi w aktualnie obowiązujących mapach zagrożenia powodziowego. Zatem z racji analizy spornych terenów, ich zakresu, powierzchni (k. 50 – 70 a.s.) oraz z uwagi na to, że nowe mapy były publikowane 22 października 2020r. (tj. po uchwaleniu planu), a Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, w piśmie z dnia 7 stycznia 2021r. (k. 16 a.s.) wyraziło stanowisko, że nie wnosi uwag do tych zmian, co oznacza, że zmiany te, jeśli wystąpiono by o ich uzgodnienie, zostałyby uzgodnione, nie można mówić o istotnym naruszeniu trybu uchwalania przedmiotowego planu miejscowego. Reasumując, wymagane było podniesione w skardze uzgodnienie, ale w świetle w/w okoliczności nie jest to istotne naruszenie trybu, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zapisu. Z uwagi na to, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.