II SA/Kr 491/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Ewa Janowska (del.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi I.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [....] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej I.M. kwotę 10 zł (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia .......2000 r. W.P. złożył w Urzędzie Miasta Z. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej "rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez nadbudowę dwóch kondygnacji nad istniejącym tarasem (część nadbudowana powiązana funkcjonalnie z istniejącą)" usytuowanej na działce nr ..........w............. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia ............2002 r., ............., po rozpatrzeniu zażaleń I.M. oraz K.Ł. i E.Ł. na postanowienie Zarządu Miasta Z. z dnia .........2002 r. .........w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od określonej w planie miejscowym miasta Z. minimalnej powierzchni działki oraz powierzchni biologicznie czynnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit.a i ust. 2 pkt 2 i pkt 3 załącznika do Uchwały Nr .......Rady Gminy T. z dnia .......1994 r. (.......), zwanej dalej "planem miejscowym", utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia ........2002 r. .........Zarząd Miasta Z. działając na mocy przepisu § 18 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego wyraził zgodę na odstępstwo od ustaleń tego planu zawartych w tabeli Nr 1 w § 1 ust. 2 pkt 2 - w zakresie minimalnej powierzchni działki oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Postanowienie to Zarząd Miasta uzasadnił faktem, że już w obecnym stanie zainwestowania, zarówno powierzchnia nr .............jak i jej część biologicznie czynna (50%) są poniżej ustalonych w planie miejscowym wskaźników, natomiast zakres przewidywanej rozbudowy budynku mieszkalnego (nadbudowa tarasu) nie wpłynie na pogorszenie przedmiotowych wskaźników. W złożonym zażaleniu I.M. dowodziła, że postanowienie podpisane tylko przez Burmistrza, a nie przez cały skład Zarządu Miasta jest nieważne i winno być uchylone w trybie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzuciła następnie, że w postępowaniu pominięto strony, tj. M.K. , i A.S. nieznanych z miejsca pobytu, a wywieszenie postanowienia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta - pomijając już fakt naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych - nie może być uznane za skuteczne doręczenie decyzji. Z kolei K.Ł. i E.Ł. zarzucali, że ich wcześniejsze argumenty dotyczące rozbudowy budynku na działce nr ............nie zostały wzięte pod uwagę, mimo że przysłonięcie budynku od strony południowej (przez zabudowę tarasu) spowoduje jego zawilgocenie a wartość nieruchomości się obniży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że zażalenia są całkowicie nieuzasadnione. Podniesiono, że niespornym i mającym oparcie w przytoczonych wyżej przepisach prawa miejscowego jest uprawnienie Zarządu Miasta do wyrażenia zgody w przedmiocie rozstrzyganym w zaskarżonym postanowieniu. Wskazano, że całkowicie nietrafny jest zarzut I.M. w kwestii rzekomej nieważności postanowienia, które zostało podpisane przez Burmistrza Miasta, a nie przez cały skład Zarządu. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu tekstu tej ustawy w Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591) stanowi, iż decyzje wydawane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje burmistrz. W decyzji wymienia się członków zarządu, którzy brali udział w wydani decyzji. Z kolei - w myśl uchwały 5 Sędziów NSA z dnia 30 września 1996 r., sygn. OPK 18/96 (ONSA z 1997 r., nr 1, póz. 14) - przepis art. 39 ust. 3 ma również zastosowanie do postanowień wydawanych przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie organu drugiej instancji nieuprawniony jest zarzut rozpatrzenia sprawy bez udziału trzech wymienionych przez skarżącą osób. Skarżąca bowiem nie przedstawiła upoważnienia do reprezentowania owych stron w postępowaniu przed organem odwoławczym, a ponadto w myśl zasady wyrażonej przepisem art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - zarzut skarżącej w tej mierze nie może byś skuteczny. Nie może zarzut ten być wzięty pod uwagę nawet mimo tego, że ma istotnie rację skarżąca, że wywieszenie postanowienia na tablicy ogłoszeń nie zastępuje doręczenia decyzji. Kolegium podniosło wreszcie, że nie mogą być także uwzględnione zarzuty K.Ł. i E.Ł. w kwestii nie wzięcia pod uwagę zastrzeżeń zgłoszonych po wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy budynku na działce nr .......Tak sformułowane zarzuty zażalenia nie mają- w ocenie Kolegium -w istocie związku z materią rozstrzygnięcia, będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Poruszone kwestie będzie obowiązany rozpatrzyć organ w toku przygotowywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia .........2002 r., .......złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie I.M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że obowiązkiem organu l i II instancji jako gospodarzy postępowania było ustalenie kręgu podmiotów, którym służy przymiot strony. Ich obowiązkiem było także zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Należało to uczynić poprzez doręczenie im zawiadomień o wszczęciu postępowania, o czynnościach dowodowych, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a wreszcie poprzez doręczenie im postanowień. Niewątpliwie tak się nie stało w przypadku dwóch osób, tj. Z.P. A.S. , co do których organy orzekające w tej sprawie nie ustaliły (z nieznanych przyczyn) miejsca ich zamieszkania. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że takie próby podejmowane były. Brak w szczególności zapytania adresowego skierowanego do Centralnego Biura Adresowego w Warszawie. Nawet, gdyby istotnie ustalenie ich adresu napotykało na trudności to obowiązkiem organów administracji było zapewnienie im kurateli procesowej o jakiej mowa w art. 34 § 1 k.p.a. Organy nad tą okolicznością przeszły do porządku dziennego - pierwszy wywieszając dla nich postanowienie na tablicy ogłoszeń, drugi w ogóle nie starając się nawet o to (w ogóle kwestię doręczenia postanowienia wskazanym osobom pominął). W ocenie skarżącej działanie organów administracji wyczerpuje hipotezę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ma jednak znaczenia, czy zarzut w tej kwestii podniesiony zostanie przez ową pominiętą stronę czy też przez inna stronę. Chodzi bowiem o sam fakt kwalifikowanego naruszenia prawa, czego praworządne państwo poprzez swoje organy tolerować nie może. W ocenie skarżącej odwoływanie się przez organ odwoławczy do art. 147 k.p.a. jest wyrazem próby znalezienia ad hoc jakiejś podstawy prawnej do zatuszowania karygodnych błędów procesowych. Przepis ten nie ma związku z tym zarzutem. Nawet gdyby tak było, to ów przepis nie ogranicza możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania tylko do stron, które udziału w postępowaniu nie brały. Każda strona może takowy wniosek złożyć w tym także i skarżąca. Wskazane uchybienie stanowi - w ocenie skarżącej -wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonych postanowień. Stanowisko swoje podtrzymała skarżąca w piśmie z dnia .......2006 r. (data wpływu). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.- U. nr 153, póz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi I.M. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie nie były regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia ........2002 r., ........utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Miasta Z. z dnia ............2002 r. ..........w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od określonej w planie miejscowym miasta Z. minimalnej powierzchni działki oraz powierzchni biologicznie czynnej. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga jest uzasadniona. Postanowienia organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Z dokumentacji wypisów z ewidencji gruntów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przysługiwał: W.P. , J.T. M.K. , J.M. , Z.P. , A.S. , I.M. j, E.Ł. , K.Ł., S.K. , Z.K. oraz C.K. . Tymczasem o wszczęciu postępowania nie zawiadomiono M.K. , J.M. , Z.P.oraz A.S.. W aktach sprawy brakuje dowodów doręczenia tym osobom zawiadomień o wszczęciu postępowania. M.K., Z.P. oraz A.S. nie doręczono również postanowień obydwu instancji. Art. 10 §1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Oznacza to, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiono wskazane wyżej strony tego postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat: Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. IŁ). Dla uchylenia decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, póz. 582). Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia organów obydwu instancji, które przesądziły o wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia niezasadnie utrzymującego w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne nie mogą być konwalidowane wyłącznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Strony zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego mają prawo brać udział w toku całego postępowania administracyjnego. Stąd też konieczne było dla prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy uchylenie postanowień organów obydwu instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270).