II SA/Kr 492/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2025 r. sprzeciwu M. S. od decyzji nr 155/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 marca 2025 r. znak: WOB.7721.190.2024.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją nr [...] z 2 maja 2024 r. znak: [...] nakazał inwestorowi: M. S. rozbiórkę "budynku rekreacji indywidualnej na działce ewid. nr [...] w miejscowości W. - wybudowanego na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3". Jako podstawę prawna decyzji organ I instancji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: "P.b.". W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, że 18 października 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych przy budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce w miejscowości W. ewid. nr [...] - bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę". Kolejno organ I instancji 26 października 2022 r. wydał postanowienie nr [...] znak: [...], którym na podstawie art. 48 P.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornego budynku rekreacji indywidualnej - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Dalej organ I instancji wskazał, że wszczęcie postępowania zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego 3 października 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę na ww. działce nr [...]. Podczas ww. kontroli organ I instancji ustalił, że na ww. nieruchomości prowadzone są roboty budowlane przy budowie budynku rekreacji indywidualnej, inwestorem budynku jest M. S.. Podczas kontroli zmierzono wymiary budynku po obrysie ścian zewnętrznych (biorąc pod uwagę również ściany zewnętrzne kondygnacji poddasza), które wynoszą 8,60 x 4,90 m. Ustalono też, że inwestor zmienił konstrukcję ścian zewnętrznych parteru, która miała być wykonana z drewnianych płazów, a wykonana została w konstrukcji szkieletowej. Nie wykonano pomieszczenia łazienki zgodnie z projektem. W dniu kontroli nie wykonane są schody jednak wykonany otwór w stropie może świadczyć o lokalizacji projektowanych schodów. Nie wykonano otwarć dachowych w elewacji północno-zachodniej i południowo-wschodniej. Inwestorka podczas kontroli przedłożyła zgłoszenie budowy z 3 stycznia 2022 r. dokonane w Starostwie Powiatowym w Zakopanem (data prezentaty 4 stycznia 2022 r.). Od zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Inwestor oświadczył, że budowę rozpoczęto 22 czerwca 2022 r. Po spotkaniu inwestorzy otrzymali list od konserwatora zabytków, aby wstrzymać budowę. Od tamtego czasu prace budowlane nie są prowadzone. W trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną, którą wraz z protokołem włączono do akt sprawy w formie kserokopii. Za pismem z 18 listopada 2022 r. Gmina K. przesłała do PINB kserokopię decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 12 października 2022 r. znak: [...], którą odmówiono wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego krajobrazu kulturowego [...] w W. . W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zleconego w toku postępowania zażaleniowego na postanowienie PINB z 26 października 2022 r., organ I instancji pozyskał do akt sprawy kopię ww. zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] Ponadto 19 września 2023 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili oględziny w sprawie, które wykazały, że "na działce ewid. nr [...] w W. znajduje się niewykończony budynek rekreacji indywidualnej (...) Wymiary budynku wynoszą 8,60 m x 4,90 m; wysokość budynku wynosi: od strony przystokowej ok. 8,00 m, od strony odstokowej ok. 9,5 m (wysokość zmierzona od poziomu terenu do kalenicy)". Po rozpatrzeniu zażalenia inwestorki, reprezentowanej przez adwokata, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr [...] z 13 października 2023 r. znak: [...] uchylił ww. postanowienie PINB z 26 października 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji 4 marca 2024 r. wydał postanowienie nr [...] znak: [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie ww. budynku rekreacji indywidualnej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem "art. 29 ust. 1 i 3" oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej. W odpowiedzi 4 kwietnia 2024 r. inwestorka przedłożyła 2 egzemplarze ekspertyzy technicznej dotyczącej ww. budynku rekreacji indywidualnej. W dalszej części uzasadnienia opisanej na wstępie decyzji z 2 maja 2024 r. organ I instancji stwierdził, że czynności w terenie wykazały, iż wymiary realizowanego budynku różnią się od wymiarów określonych w zgłoszeniu. Zmieniono także konstrukcję ścian zewnętrznych (zamiast drewnianych płazów wykonano drewnianą konstrukcję szkieletową). Kolejno PINB przywołał treść art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. i wskazał, że sporny budynek cechuje się rozpiętością elementów konstrukcyjnych nieprzekraczającą 6 m. Zdaniem organu I instancji powyższe oraz treść uzasadnienia projektu ustawy z dnia 17 września 2022 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na przyjęcie, że sporny budynek nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia. Dalej PINB przywołał i wyjaśnił treść art. 50-51 P.b. Następnie podkreślił, że zgłoszenie dotyczyło budynku parterowego (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a oraz art. 30 ust. 1 P.b.). Tymczasem dokumentacja przedłożona przez inwestorkę jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy obiekt będzie posiadał dwie kondygnacje, parter i poddasze oddzielone stropem nad całą kondygnacją parteru. Zdaniem organu I instancji takie oddzielenie w żaden sposób nie może być potraktowane jako wykonanie antresoli (górna część kondygnacji lub pomieszczenia nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji). Zatem dokonane zmiany organ I instancji uznał za istotne. Kolejno PINB wskazał, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na fakt, że Wójt Gminy K. nie wydał takiej decyzji dla przedmiotowej inwestycji, organ I instancji stwierdził realizację tej inwestycji niezgodnie z przepisami. Następnie organ I instancji opisał zmiany związane z reformą planistyczną i ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niektórych innych ustaw, w tym usunięcie zawartego dotąd odwołania w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), dalej "u.p.z.p.", do art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. To z tego przepisu wynikało, że decyzje o warunkach zabudowy nie wymagają roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Dalej PINB stwierdził, że prawodawca zdecydował się na wprowadzenie nowego brzmienia art. 59 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym tylko część przedsięwzięć realizowanych na zgłoszenie nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W katalogu art. 59 ust. 2a nie została wskazana budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej. Zdaniem organu I instancji oznacza to, że od 24 września 2023 r. do budowy budynku rekreacji indywidualnej wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższym PINB uzasadnił konieczność prowadzenia postępowania w trybie art. 50, a nie art. 48 czy art. 49b P.b. Końcowo organ I instancji wskazał, że ze względu na lokalizację spornego obiektu w pobliżu działki ewid. nr [...]6oraz faktu, że wjazd na działkę inwestycyjną odbywa się z drogi (działka ewid. nr [...]), za strony postępowania uznał oprócz właścicieli działki inwestycyjnej również właścicieli ww. dwóch działek. Inwestorka M. S., reprezentowana przez adwokata, wniosła odwołanie od opisanej na wstępie decyzji PINB nr [...] z 2 maja 2024 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "K.p.a.", przez niedoręczenie pełnomocnikowi pism, w tym zwłaszcza postanowienia z 4 marca 2024 r., 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez nienależyte rozważenie, czy nakaz rozbiórki jest jedynym sposobem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, 3) art. 85 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81a ust 2 P.b. przez poczynienie istotnych ustaleń w sprawie w ramach czynności kontrolnych, a nie oględzin na podstawie art. 85 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., że skoro budynek inwestora został wybudowany na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w takim okresie czasu, kiedy zakres robót zgłoszonych oraz faktycznie wykonanych nie wymagał uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, to ciężko uznać, aby przedmiotowe roboty naruszały przepisy o planowaniu przestrzennym. Zdaniem inwestorki ocena, czy zaistniała samowola, winna być dokonywana według przepisów obowiązujących w dacie rozpoczęcia robót budowlanych. Co więcej, w toku postępowania inwestorki nie wzywano o przedłożenie takiej decyzji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 155/2025 z 24 marca 2025 r. znak: WOB.7721.190.2024.JKUT, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję PINB z 2 maja 2024 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji opisał przebieg postępowania i wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości wydania przez organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazu rozbiórki spornego budynku rekreacji indywidualnej - wybudowanego na podstawie zgłoszenia z naruszeniem "art. 29 ust. 1 i 3". Dalej organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji I instancji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Kolejno MWINB stwierdził, że organ I instancji co do zasady słusznie wdrożył w sprawie tryb określony w art. 50-51 P.b., bowiem zgromadzony dotychczas materiał dowodowy pozwalał na przypuszczenie, że inwestorka realizuje obiekt o innych wymiarach i konstrukcji niż określone w skutecznie dokonanym zgłoszeniu, natomiast dalej mieszczący się w katalogu obiektów zwolnionych z pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia (tj. "na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3"). Powyższe zdaniem organu II instancji stanowiło uzasadnioną podstawę do wydania przez PINB postanowienia z 4 marca 2024 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie spornego budynku oraz nakładającego na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przedłożona przez inwestorkę ekspertyza techniczna z marca 2024 r. (autorstwa mgr inż. S. S. i mgr W. S.) spowodowała jednak, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w sposób powodujący konieczność zmiany trybu prowadzonego postępowania. Z przedłożonej przez inwestorkę dokumentacji technicznej bezsprzecznie wynika, że zamiarem inwestora jest wykonanie budynku rekreacji indywidulanej o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Zarówno w inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, jak i koncepcji doprowadzenia budynku do stanu używalności wskazano, że sporny budynek ma dwie kondygnacje nadziemne: parter oraz poddasze (patrz: charakterystyczne parametry techniczne - str. 6 ekspertyzy; warunki ochrony przeciwpożarowej - str. 8 ekspertyzy; inwentaryzacja: rysunek rzutu parteru i przekroju poprzecznego; dane liczbowe budynku - str. 11 ekspertyzy; koncepcja: rysunek rzutu parteru i przekroju poprzecznego). Autor ekspertyzy mgr inż. S. S. wskazał również: "Wykonano strop nad parterem co spowodowało zmianę w stosunku do zgłaszanej antresoli" (str. 13 ekspertyzy). Wszystko powyższe, zdaniem MWINB potwierdza, że inwestorka realizuje dwukondygnacyjny budynek rekreacji indywidualnej, a nie jak określono w zgłoszeniu budynek parterowy. Dalej organ II instancji stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., obowiązującym zarówno w dacie rozpoczęcia robót, jak i obecnie: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. W związku z powyższym organ odwoławczy zakwalifikował przedmiotowy budynek jako dwukondygnacyjny. Dlatego też sporna inwestycja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmuje wyłącznie wolnostojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej. Zdaniem MWINB skoro w przedłożonej ekspertyzie technicznej z marca 2024 r. inwestorka określiła, że jej zamiarem jest budowa budynku rekreacji indywidualnej o dwóch kondygnacjach, to w analizowanej sprawie działa w warunkach samowoli budowanej, bowiem budowa budynku rekreacji indywidualnej o tak określonej konstrukcji nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym według organu II instancji nie sposób przyjąć, że sporny budynek realizowany jest w oparciu o dokonane przez inwestora zgłoszenie. W świetle takich ustaleń, w niniejszej sprawie niezbędne będzie wdrożenie trybu postępowania określonego w art. 48 ust. 1 P.b. Wskazując na powyższe MWINB wskazał, że organ odwoławczy jest związany w orzekaniu zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie jest władny do orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o inną przesłankę materialnoprawną. Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (a w szczególności dokumentacji technicznej przedłożonej przez inwestora), MWINB stwierdził, że ostatecznie ustalenia organu I instancji w niniejszej sprawie nie dały podstawy do kontynuowania postępowania w trybie art. 50-51 P.b. i tym samym wydania skarżonej decyzji. Wobec powyższego MWINB zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Dlatego też według organu odwoławczego konieczne było orzeczenie kasatoryjne na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Podsumowując MWINB uznał, że sprawa wymaga ponownego przeanalizowania w ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ II instancji zobligował PINB do przeprowadzenia czynności wyjaśniających zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stosownie do wskazań organu odwoławczego. Organ I instancji winien również zważać (i uwzględniać) na wszelkie ewentualne zmiany stanu faktycznego (np. w zakresie konstrukcji obiektu m.in. antresoli, zachodzące w trakcie kontynuowanych robót budowlanych) i prawnego w zakresie relewantnym dla przedmiotu sprawy. W sprawie uwag zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że w tracie ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji strony postępowania będą mogły w każdym stadium postępowania brać czynny udział i mieć możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. M. S., reprezentowana przez adwokata, wniosła od ww. decyzji MWINB z 24 marca 2025 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w zakresie jej uzasadnienia. Organowi II Instancji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 16 warunków technicznych poprzez błędną ocenę zalegającej w aktach sprawy ekspertyzy technicznej sprowadzającej się do przyjęcia, że realizowany obiekt wykracza poza budynek parterowy możliwy do realizacji na podstawie zgłoszenia, a to z uwagi na błędną kwalifikację poddasza, jako odrębnej kondygnacji; 2) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie i wskazanie, że w niniejszej sprawie dalsze postępowanie winno toczyć się na podstawie ww. artykułu jak i norm prawnych odnoszących się do samowoli budowlanej, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie od momentu wszczęcia postępowania, a w sprawie co do przedmiotowej inwestycji wydane zostało postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., co wyklucza możliwość ponownego wydania takiego postanowienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie jej uzasadnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła m.in., że MWINB słusznie uchylił decyzję I Instancji, jednakże wskazana w zaskarżonej decyzji argumentacja pozostaje błędną, a tym samym nie do przyjęcia w stanie faktycznym sprawy. Zdaniem skarżącej główną przyczynę kwalifikacji inwestycji przez organ II instancji jako budynku dwukondygnacyjnego pozostaje stwierdzenie z ekspertyzy technicznej, które przytacza w treści zaskarżonej decyzji, a zgodnie z którym: "Wykonano strop nad parterem co spowodowało zmianę w stosunku do zgłaszanej antresoli" (str. 3 zaskarżonej decyzji). Skarżąca przywołała definicję kondygnacji (§ 3 pkt 16 warunków technicznych), wskazując, że zgodnie z wyżej przytoczoną definicją poddasze nieużytkowe nie kwalifikuje się jako kondygnacja (który to pogląd nie budzi wątpliwości w orzecznictwie). Tym samym nawet okoliczność wystąpienia stropu nie przesądza o tym, że budynek ten "automatycznie" staje się budynkiem dwukondygnacyjnym, którego realizacja pozostaje wykluczona w oparciu o zgłoszenie. Skarżąca podkreśliła, że organy dokonały oględzin przedmiotowego obiektu, w wyniku których zastosowały tryb z art. 50-51 P.b., a przedłożona przez inwestorkę ekspertyza, w świetle dokonanych przez organ oględzin nie wyklucza kwalifikacji inwestycji jako budynku parterowego, pomimo wystąpienia stropu - co organ całkowicie pominął, skupiając się tylko na zagadnieniu wystąpienia stropu bez weryfikacji kwalifikacji przedmiotowego budynku jako parterowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Jak trafnie wskazał MWINB, organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Po 535/18). Trzeba zaznaczyć, że decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana również w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania tak, że sprawa nie została wyjaśniona. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że podejmując zaskarżoną sprzeciwem decyzję w II instancji, poddaną w wyniku przedmiotowego sprzeciwu ograniczonej kontroli Sądu, MWINB nie mógł wyjść poza przedmiot postępowania zakończonego decyzją PINB orzekającą nakaz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tymczasem dokonując ponownej oceny stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy doszedł do prawidłowych wniosków, że po pierwsze, zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., co istotne obowiązującym zarówno w dacie rozpoczęcia robót, jak i obecnie, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. A contrario, zgodnie z podstawową zasadą wynikającą z art. 28 P.b., budowa wolnostojących dwukondygnacyjnych budynków rekreacji indywidualnej, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia. Po drugie, przedłożona przez inwestorkę - skarżącą w sprawie ekspertyza techniczna z marca 2024 r. (autorstwa mgr inż. S. S. i mgr W. S.) odzwierciedliła zmianę stanu faktycznego sprawy, wobec realizacji inwestycji niezgodnie z treścią dokumentacji załączonej do zgłoszenia. Mimo zatem, że jak podniesiono w sprzeciwie, w sprawie nie mamy do czynienia z tak zwaną typową samowolą budowlaną (z uwagi na dokonane zgłoszenie), to jednak powyższa zmiana przedmiotu realizacji spowodowała konieczność zmiany trybu prowadzonego postępowania, na adekwatny, oparty na art. 48 P.b. Z przedłożonej bowiem przez inwestorkę dokumentacji technicznej, wbrew zarzutom sprzeciwu, jednoznacznie wynika, że zamiarem inwestora jest wykonanie budynku rekreacji indywidulanej o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Zarówno w inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, jak i koncepcji doprowadzenia budynku do stanu używalności wskazano, że sporny budynek ma dwie kondygnacje nadziemne: parter oraz poddasze (por. charakterystyczne parametry techniczne - s. 6 ekspertyzy; warunki ochrony przeciwpożarowej - s. 8 ekspertyzy; inwentaryzacja: rysunek rzutu parteru i przekroju poprzecznego; dane liczbowe budynku - s. 11 ekspertyzy; koncepcja: rysunek rzutu parteru i przekroju poprzecznego). Co więcej, na s. 6 i 17 ekspertyzy wskazano też, że na poziomie poddasza wydziela się przestrzeń na dwa pokoje i łazienkę. Na s. 7 wskazano wprost, że jedną z przegród budowlanych wewnętrznych jest strop międzykondygnacyjny. Na s. 11 ekspertyzy jednoznacznie określono, że budynek ma 2 kondygnacje. Sąd podziela też stanowisko wyrażone przez PINB, że zrealizowanie stropu międzykondygnacyjnego pomiędzy parterem a poddaszem nie może być potraktowane jako wykonanie antresoli, w rozumieniu § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). Nie budzi wątpliwości Sądu, że zgodnie z przedłożoną przez skarżącą ekspertyzą techniczną przedmiotowy obiekt ma posiadać dwie kondygnacje, parter i poddasze, oddzielone stropem nad całą kondygnacją parteru (oczywiście z wyjątkiem otwartej klatki schodowej). Bezzasadny okazał się zarzut sprzeciwu, że rzekomo organ za rozstrzygającą okoliczność uznał stwierdzenie w ekspertyzie, że "Wykonano strop nad parterem co spowodowało zmianę w stosunku do zgłaszanej antresoli". Jak wyżej wskazano, powyższe stwierdzenie było tylko jednym z wielu przywołanych z ekspertyzy, które w spójny, logiczny i przekonywujący sposób opisują przedmiotowy budynek jako dwukondygnacyjny, a zatem nie parterowy. W konsekwencji powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że MWINB zasadnie uznał, iż ostateczne ustalenia w niniejszej sprawie nie dają podstawy do kontynuowania postępowania w trybie art. 50-51 P.b. Wobec powyższego MWINB, ze względu na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), był uprawniony uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji. Dlatego też orzeczenie kasatoryjne organu odwoławczego, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., należy uznać za zgodne z prawem. Odnosząc się do stanowiska zawartego w sprzeciwie należy wskazać, że jest ono chybione i bezpodstawne. Nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącej, że MWINB dokonał błędnej kwalifikacji poddasza jako odrębnej kondygnacji. Uchybienia PINB w zakresie zastosowania podstawy materialnoprawnej decyzji i pełnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, które stanowiły o konieczności uchylenia decyzji I instancji, uniemożliwiły na tym etapie sprawy Sądowi wyrażenie poglądów prawnych co do dalszego prowadzenia i zakończenia postępowania legalizacyjnego. Sąd podkreśla, że przedwczesna byłaby obecnie jednoznaczna wypowiedź Sądu co do merytorycznych okoliczności determinujących końcowe rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wskazano powyżej, ograniczone ramy procesowe sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej, wiążą Sąd, uniemożliwiając wypowiedzi w zakresie zakończenia prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego sprawy administracyjnej dotyczącej przedmiotowego budynku. Rolą Sądu była jedynie ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych, zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Podsumowując Sąd stwierdził, że wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny, a sprzeciw - bezzasadny. Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia sprostał również obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Prawidłowo również sporządził uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Końcowo ponownego zaakcentowania wymaga, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o wyniku sprawy administracyjnej. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez MWINB normy art. 138 § 2 K.p.a. Z powyższych względów bezzasadny sprzeciw podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.