II SA/Kr 504/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Ewa Rynczak (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 6 lutego 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; skargę oddala. Decyzją z dnia 29 października 2007 r. znak: [....] Wójt Gminy T. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie płyty do składowania obornika i zbiorników odciekowych gnojówki z tej płyty na działce nr [....] położonej w miejscowości L. gmina T. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.K. podnosząc, iż powinien być stroną w postępowaniu zakończonym tą decyzją, gdyż realizacja przedmiotowej inwestycji może doprowadzić do uniemożliwienia wykonywania prawa własności przysługującego mu w stosunku do działki nr [....]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 20 grudnia 2007r. znak: [....] umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując, iż A.K. nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym możliwość przyznania mu przymiotu strony. W dniu [....] października 2008r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynął wniosek A.K. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy T. z dnia 29 października 2007 r. We wniosku tym zarzucono rażące naruszenie art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2 Prawo ochrony środowiska, a także naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 18 grudnia 2008r. znak: [....] , działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, póz. 1925 ), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 29 października 2007r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż A.K. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uzasadnia odmowę wszczęcia takiego postępowania w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. - 1 brak przesłanki podmiotowej. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana ma być na działce nr 520, natomiast A.K. jest właścicielem działki nr [....] wL. Pomiędzy działką nr [....] a działką nr [....] znajduje się działka nr [....] stanowiąca własność B.P. i A.P. , przy czym do płyty gnojowej zlokalizowanej na działce nr [....] obornik dowożony będzie z kurnika zlokalizowanego na działce nr [....] poprzez drogę nr [....] stanowiącą współwłasność wnioskodawcy – K.W. , dalej północnym krańcem działki nr [....] oraz wschodnim krańcem działki nr [....], z której to działki możliwe jest skorzystanie w drodze ustanowionej służebności i w części po działce nr [....] wzdłuż działki nr ...). Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego 27 lipca 2007 r. wynika, że w fazie budowli płyty gnojowej nie przewiduje się znaczącego oddziaływania na środowisko ze względu na prostą konstrukcję i brak substancji szkodliwych dla środowiska. Natomiast na etapie użytkowania funkcjonowanie płyty gnojowej wiązać się będzie z emisjami zanieczyszczeń do środowiska w postaci odpadów, ścieków, hałasu i substancji odorowych. W zakresie zanieczyszczeń odpadami oraz ściekami w raporcie przewidziano, iż odpady w postaci odchodów zwierzęcych stałych i płynnych nie są traktowane jako odpad pod warunkiem wykorzystania ich jako nawozu w rolnictwie (str. 24 raportu). Odcieki z płyty gnojowej nie są natomiast traktowane jako ścieki, lecz jako nawóz naturalny. Zarówno odchody, zwierzęce, jak i odcieki z płyty, stanowiące nawóz naturalny będą wykorzystywane dla potrzeb inwestora oraz okolicznych rolników w celu użyźniania gruntów rolnych (str. 14 raportu). Jeżeli chodzi o emisję hałasu, to z raportu wynika, iż planowane przedsięwzięcie wprowadzając nową sytuację akustyczną pod względem emisji hałasu, nie doprowadzi do powstania sytuacji mających negatywny wpływ na zdrowie ludzi oraz klimat akustyczny sąsiadującego terenu, a zasięg oddziaływania będzie się mieścił w porze dziennej w granicach własności. Oddziaływanie pojazdów na drodze dojazdowej będzie się z kolei mieścić w sferze oddziaływania drogowego i nie spowoduje przekroczeń wartości normatywnych na sąsiednim terenie (str. 35 raportu). W raporcie w wyniku przeprowadzonych obliczeń nie stwierdzono możliwości wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych wartości stężeń amoniaku, pyłu PM 10 i siarkowodoru spowodowanych emisją z płyty gnojowej. Oddziaływanie płyty do składowania obornika zamyka się w granicach działki nr [....] i nie stwierdzono oddziaływania na działki graniczące z działką, na której planowana jest budowa płyty do składowania obornika (str. 45 raportu). W końcowych wnioskach raportu stwierdzono, iż planowane przedsięwzięcie jest niskim źródłem emisji hałasu i odpadów, oddziaływanie to zamyka się w granicach działki inwestora (nr...), ścieki z płyty gnojowej powstające pod wpływem opadów atmosferycznych są gromadzone w studzienkach odciekowych i są produktem procesu zachodzącego na płycie. Inwestycja może być źródłem emisji odorów i amoniaku do powietrza w ilościach śladowych, ale jedynie na terenie działki inwestora ze względu na zastosowane techniki produkcyjne w procesie wytwarzania. Zatem oddziaływanie inwestycji nie przekroczy granic działki nr [....] i w związku z tym właściciel działki nr [....], która nie graniczy bezpośrednio z działką nr [....] nie legitymuje się interesem prawnym, który daje podstawę do uczestniczenia jako strona postępowania. Z decyzją powyższą nie zgodził się A.K. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł w nim, iż podanie z dnia 16 października 2008r. złożone w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. wniesione zostało w trybie skargi w rozumieniu art. 235 w zw. z art. 233 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. powinno z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wobec opisanych uchybień wydać rozstrzygnięcie stwierdzające jej nieważność. A.K. podniósł również, iż inwestycja będzie bezpośrednio sąsiadować z terenem jego działki, bowiem dojazd do płyty służącej do składowania obornika i zbiorników odciekowych gnojówki z tej płyty, odbywał się będzie po wąskim pasie gruntu wchodzącego w skład działki nr [....], który to pas gruntu przylega do działki nr [....], stanowiącej jego własność. Przywołując zarówno poglądy doktryny jak również poglądy orzecznictwa wnioskodawca wskazał, że legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym przyznanie mu statusu strony w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia 6 lutego 2009r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, póz. 1925), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał za prawidłowe zaskarżone rozstrzygniecie stwierdzające, że A.K. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Kolegium wskazało, że stanowiący podstawę żądania art. 235 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten stanowi, iż skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. W doktrynie prawa wskazano, że użyte w art. 235 § 1 in fme określenie "z urzędu" odnosi się wyłącznie do skargi, w której nie są wskazane okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargi takie powinny być rozpatrzone pod kątem możliwości uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154, 155, 161 § 1 i 2 lub art. 163. Skarga strony będzie wówczas uważana za zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, jeżeli taka zgoda strony jest wymagana. Z kolei skarga wskazująca na istnienie uchybień stanowiących podstawę do wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji powinna być uznana za żądanie strony odpowiednio wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostanie zatem wszczęte nie z urzędu, ale na żądanie strony" (tak: Piotr Przybysz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2007r.). Zatem złożenie przez A.K. podania, które traktuje on jako skargę w rozumieniu art. 235 k.p.a. nie powoduje, iż organ wyższego stopnia ma obowiązek z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W podaniu z dnia [....] października 2008r. złożonym 21 października 2008r. A.K. wskazuje na uchybienia stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Takie podanie (skarga) powinno być uznane za żądanie strony wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby, iż w każdej sprawie, w której osoba trzecia składa skargę wskazując na możliwość wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., 4 organ administracji miałby obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe prowadziłoby do ominięcia przepisów, które tylko stronie postępowania przyznają określone możliwości i uprawnienia. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. potraktowało złożone przez A.K. podanie jako wniosek o stwierdzenie nieważności i badało w pierwszym rzędzie, czy A.K. legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym jego udział w postępowaniu nadzwyczajnym. W wyniku tej analizy organ doszedł do wniosku, że A.K. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a co za tym idzie nie może w sposób skuteczny wnosić o stwierdzenie nieważności. Obecnie przedstawione argumenty nie mogą wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł A.K. wskazując, iż przysługuje mu status strony w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i w związku z tym wnosi o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę powtórzył argumenty podniesione w uzasadnieniu swojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto wskazał na wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1057/07 w sprawie przedsięwzięcia powiązanego z zamierzeniem inwestycyjnym będącej przedmiotem niniejszej skargi, w którym Sąd przyjął zdaniem skarżącego szerszą wykładnię pojęcia strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację oraz podało, że planowana inwestycja jest w odległości około 80 m od działki skarżącego, a zatem nie może być on uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§ 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 6 lutego 2009r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 grudnia 2008r. nie naruszają prawa. Sprawa administracyjna, będąca przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu dotyczy rozpoznania wniosku A.K. z dnia 16 października 2008r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 29 października 2007r. znak: [....] , którą zostały określone środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie płyty do składowania obornika i zbiorników odciekowych gnojówki z tej płyty na działce nr [....] położonej w miejscowości Ł. gmina T. W ocenie Sądu organy prawidłowo odmówiły skarżącemu A.K. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, motywując powyższe brakiem przymiotu strony w takim postępowaniu. Z przymiotem strony zaś immanentnie związana jest instytucja interesu prawnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu powyższego wynika, że przesłankami stanowiącymi podstawę do przyznania statusu strony są: a) istnienie podmiotu nie podporządkowanego organowi administracyjnemu, który uznaje się za legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym; b) podmiot ten ma - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego - interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygać przez wydanie decyzji administracyjnej; c) podmiot ten dokonuje czynności procesowej, mającej w jego przekonaniu spowodować wszczęcie postępowania, a czyni to wnosząc żądanie do tego organu administracyjnego, który uznaje za właściwy w swojej sprawie; d) czynność procesowa tego podmiotu -żądanie wszczęcia postępowania, będzie skuteczna wtedy, gdy można wstępnie wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu prawnego lub obowiązku" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2003, s. 223-224). Z pojęciem interesu prawnego związane jest zatem publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks, jak wyżej, s. 229). Zatem interes prawny nie może być utożsamiany jedynie z interesem faktycznym, lecz musi opierać się na konkretnej normie prawnej. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny. Interesu tego nie można "wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny" (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r, IV SA 646/95, OSP 1997, z. 4, póz. 83, t. 1). W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym krąg podmiotów mających interes prawny (stron) wyznacza obszar oddziaływania inwestycji na środowisko określony w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonym w dniu [....] lipca 2007 r. W dokumencie tym zostało stwierdzone, że "oddziaływanie płyty do składowania obornika zamyka się w granicach działki nr [....] i nie stwierdzono oddziaływania na działki graniczące z działką, na której planowana .«« jest budowa płyty do składowania obornika" (str. 45 raportu - k. 34 akt administracyjnych). Zatem działka skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji i w związku z tym nie ma on interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Po za tym działka skarżącego (dz. nr....) nie graniczy bezpośrednio z działką nr [....], na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja, a ponadto odległość pomiędzy tymi działkami wynosi około 80m. Fakt, iż drogą przebiegającą wzdłuż działki skarżącego przewożony będzie okresowo obornik z kurnika usytuowanego na działce nr [....] do działki nr [....] (na której ma być składowany obornik), nie może uzasadniać przyznania skarżącemu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Określenie środowiskowych uwarunkowań dotyczy bowiem budowy płyty do składowania obornika i zbiorników odciekowych gnojówki, wykorzystywanych następnie jako naturalny nawóz, a nie czynności związanych z samym transportem obornika. Bezzasadny w ocenie Sądu byłby zatem przyjęty przez skarżącego tok rozumowania, iż wszyscy właściciele działek usytuowanych po obu stronach drogi, po której inwestor będzie przewoził obornik byliby stronami tego postępowania. Istotne również jest, że inwestor od kilku lat korzysta z tej drogi, a przy tym obornik był składowany na jego działce nr [....] bezpośrednio na gruncie, a więc planowana inwestycja niewątpliwie wpłynie na poprawę stanu środowiska. Powoływany zaś w skardze wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1057/07 wydany został w odrębnej sprawie dotyczącej innej inwestycji (kurnika) i innego stanu faktycznego, a zatem ocena Sądu w nim wyrażona co do kręgu stron postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do przyjęcia iż skarżący jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Organu administracji publicznej ustalają krąg stron postępowania w każdej indywidualnej sprawie i w niniejszej sprawie trafnie ustaliły iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.). 8