II SA/Kr 508/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2025 r. ze skargi P. W., K. K., J. Z., A. L. i S. L. – działających w imieniu małoletnich N. L. i M. L., M. Z., W. R., K. R., B. R. na uchwałę nr XI/214/99 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 15 lipca 1999 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa oddala skargę. Uzasadnienie. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XI/214/99 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 15 lipca 1999 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa złożyli P. W., małoletni N. L. i M. L. reprezentowani przez przedstawicieli ustawowych - rodziców A. L. i S. L. , B. R., K. R., W. R., J. Z., K. Z.. W kilkukrotnie uzupełnianej i precyzowanej skardze skarżący wskazali przede wszystkim to, że "miasto nie jest zainteresowane zmianą przeznaczenia terenów prywatnych w K. przy ul. J. E. na działki budowlane argumentując to brakiem możliwości zmiany uchwały, a pomimo uchwały z 1999 r. dotyczącej studium (...) miasto wydawało warunki zabudowy mieszkańcom tych terenów w latach 2012, 2013 i 2015, a innym nie. Wytoczenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest właściwą alternatywą do sprawiedliwości i równości prawa, ukazania na jakich zasadach, warunkach, miasto uchwala uchwały, pisane pod interes miasta, deweloperów, które wykluczają zwykłych mieszkańców i własność prywatną". Skarżący zgodnie z ewidencją gruntów prowadzoną w Urzędzie Miasta Tamowa są właścicielami min. działek numer [...], [...] i [...], [...] w obrębie [...] położonych w T.. W ewidencji gruntów działki te są opisane jako pastwiska trwałe oznaczone symbolami PsV i PsIV. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta T. , Rada Miejska w Tarnowie przyjęła uchwałą Nr XI/214/99 z dnia 15 lipca 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tamowa. Po kilku częściowych zmianach, w dniu 25 września 2014 r. Rada Miejska w Tarnowie uchwałą Nr LVII/705/2014 uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa, zwanego dalej "Studium", dla całego terenu miasta. W ten sposób ukształtowana została treść Studium dla całego Miasta obowiązująca do dnia dzisiejszego. Działki skarżących w Studium przyjętym w 1999 r. wskazane były pod tereny upraw rolnych i ogrodowych, a w zmianie przyjętej w 2016 r. pod tereny zieleni otwartej. Ustalone w tym dokumencie kierunki polityki przestrzennej kontynuują przeznaczenie terenów zgodne z uprzednio obowiązującym planem przyjętym w 1991 r., w którym były to tereny upraw polowych. We wcześniejszym dokumencie planistycznym założono dla tego obszaru przekształcenie produkcji gospodarki rolnej na kierunek ogrodniczy z możliwością lokalizacji gospodarstw specjalistycznych. Istotnym dla wyżej wymienionych przeznaczeń jest fakt, że w/w działki położone są bezpośrednio przy północnej granicy miasta z sąsiednią gminą, w odległości około 5,5 km od centrum miasta, w byłych terenach rolnych (po północnej stronie ul. Wiśniowej), w których pierwsza zabudowa pojawiła się około lat osiemdziesiątych minionego wieku. Przekształcenia funkcjonalno-przestrzenne i rozwój miasta doprowadziły do rozwoju budownictwa mieszkaniowego na części terenów zlokalizowanych na wschód od działek skarżących, wskazanych również w Studium pod zabudowę mieszkaniową niską ekstensywną, położonych w odległości ok. 280 m od działki nr [...]. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując na fakt iż skarżący nie mają interesu prawnego do zaskarżenia Studium, gdyż to nie ten akt wpływa na ich prawo własności. Studium jest aktem planistycznym o charakterze ogólnym, gdyż jak sama nazwa wskazuje zawiera "tylko" kierunki zagospodarowania gminy. Jest to akt adresowany przede wszystkim do organu wykonawczego, który w oparciu o studium wykonuje dalsze czynności czyli przygotowuje miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ studium jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów organ wykonawczy wie w jakich granicach ma konstruować projekty planów, a rada gminy następnie je uchwalać. W Studium nie decyduje się o przeznaczeniu danego terenu, dlatego jest bez znaczenia dla wykonywania prawa własności. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do przygotowania projektu planu. Jest to pierwszy i obligatoryjny element całego systemu planistycznego. Nie przesądza ona z góry przeznaczenia konkretnych nieruchomości. To nie studium, lecz dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ile w ogóle zostanie uchwalony, jako akt prawa miejscowego będzie określać wiążąco przysługujące stronom prawa i obowiązki w zakresie zagospodarowania terenu. Tak więc, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy w ocenie organu skarga powinna być odrzucona, gdyż interes prawny skarżących nie został naruszony stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jednocześnie organ potwierdził, iż skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w zasięgu obszarowym studium i przedstawił przebieg procedury uchwałodawczej oraz potwierdził, że skarżący przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwaleniem skarżonego Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024.935 t.j. z dnia 2024.06., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii interesu prawnego skarżących , istnienie którego determinuje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący są właścicielami nieruchomości gruntowych położonych w T.- K. przy ul. J. E., objętych zakresem obszarowym kwestionowanej uchwały. Oznacza to, iż skarżący posiadają interes prawny uzasadniający skuteczne złożenie skargi. Przeznaczenie gruntów w Studium może naruszać interes prawny skarżących, w tym sensie, że w sposób zdecydowany może wpływać i wpływa na wykonywanie prawa własności na działkach należących do skarżących, narzucając określony sposób możliwości wykorzystania tej nieruchomości - w szczególności wyłączający możliwość zabudowy tych działek ( co zostało w następstwie wypełnienia postanowień Studium skonkretyzowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla przedmiotowego obszaru). Konsekwencją natomiast uznania, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu skarżących - jest merytoryczne jej rozpoznanie, przy czym podkreślić należy, iż zakres indywidualnego interesu prawnego skarżących nie dotyczy całego zasięgu obszarowego objętego Studium. Skargę poprzedziło też wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 29 stycznia 2024 r. do siedziby organu wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez skarżących zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz zgodnie art. 52 § 3 i 4 oraz art. 53 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2017 roku. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło min. skarżonej Uchwały z dnia 15 lipca 1999 roku nr XI/2014/99. Organ nie ustosunkował się do tego wezwania. Powyższe okoliczności potwierdził organ w odpowiedzi na skargę. Zatem skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 4 marca 2024r. została złożona skutecznie i obligowała Sąd do jej merytorycznego rozpoznania. W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 101 ust. 2a skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przystępując zatem do merytorycznych rozważań, należy je rozpocząć od analizy procedury uchwalenia przedmiotowego Studium, przy czym sami skarżący nie kwestionowali procedury uchwalenia Studium. W ocenie Sądu analiza akt procedowania Studium prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż procedura podejmowania tego aktu w żaden sposób nie narusza właściwych w tym zakresie przepisów prawa. Procedura dotycząca uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tamowa, rozpoczęła się od podjęcia w dniu 12 września 1996 r. przez Radę Miejską w Tarnowie uchwały Nr XXIX/264/96 w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Tarnowa. Na tej podstawie Prezydent Miasta Tarnowa przystąpił do sporządzenia projektu Studium. Kierując się regulacjami zawartymi w art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) Prezydent Miasta Tamowa, kolejno: 1) zawiadomił na piśmie organy (zawiadomienie z dnia 24 kwietnia 1998 r. znak: MPU7322/190/107/98) o przystąpieniu do sporządzenia Studium, 2) zawiadomił na piśmie (zawiadomienie z dnia 1 czerwca 1999 r. znak: MPU7322/137/71/99) o udostępnieniu do wglądu projektu Studium celem wyrażenia opinii, 3) uzyskał niezbędne opinie do projektu Studium. Postępowanie to zakończyło się podjęciem zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu organ dochował wymogów co do procedur określonych obowiązującymi w dacie procedowania uchwały przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) W ramach procesu uchwałodawczego przygotowano odpowiednie dokumenty, we właściwy sposób informowaniu o przystąpieniu i o kolejnych krokach procedowania Studium, zasięgnięto wymaganych opinii i uzgodnień, dokonano niezbędnych opracowań w na użytek procedowanego Studium, dokonano w przewidzianej prawem formie dyskusji publicznej o propozycjach zawartych w Studium, podjęto uchwałę o uchwaleniu Studium a następnie ją opublikowano. Wobec powyższego w ocenie Sądu brak naruszeń procedury uchwalania skarżonego Studium, zwłaszcza naruszeń istotnych, gdyż tylko takie skutkować by mogły stwierdzeniem nieważności skarżonego aktu. Przechodząc do analizy zasad obowiązujących organ przy opracowywaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z treści ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 89 poz. 415 z późn. zm) wskazać należy, iż analiza dokumentacji skarżonego Studium implikuje wniosek, że wymienione wyżej zasady dotyczące tworzenia dokumentu studium zostały w badanej sprawie zachowane. Zgodnie z obowiązującym w dacie podejmowania skarżonej uchwały art. 6 ust.4 i 5 cyt. wyżej ustawy w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, 2) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych, 3) stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, 4) prawa własności gruntów, 5)jakości życia mieszkańców, 6)zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych. W studium określa się, w szczególności: 1)obszary objęte ochroną środowiska przyrodniczego i kulturowego, 2)lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe, 3)obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy, 4)obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji, 5)obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, 6)kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary, na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków, 7)obszary, dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania. Skarżone Studium zawiera wszystkie powyższe elementy . Zakres przekształceń i kierunków zmian w strukturze przestrzennej dla obszarów gminy Tarnów sformułowano w odniesieniu do wyodrębnionych strukturalnych terenów funkcjonalnych, którym przypisano funkcję wyrażoną poprzez odpowiednie przeznaczenie terenu. Wydzielono je uwzględniając istniejący stan zagospodarowania, analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozowane potrzeby rozwojowe gminy, prognozy demograficzne, uwarunkowania wynikające z przepisów odrębnych. Tereny zostały wydzielone zgodnie z wytyczonym kierunkiem zmian, z uwzględnieniem istniejącego i planowanego zainwestowania w zakresie mieszkalnictwa, usług, produkcji, rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Mając na uwadze skalę opracowania dokumentu, jakim jest studium oraz ze względu na specyfikę zagospodarowania terenów oraz dynamikę zmian przestrzennych, wyróżniono w strukturze funkcjonalno-przestrzennej gminy tereny o różnym charakterze , w oparciu o wiodącą funkcję pełnioną przez dany obszar. W przypadku działek skarżących Organ sporządził studium uwzględniając uwarunkowania, cele i kierunki polityki przestrzennej państwa na obszarze województwa (art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W studium uwzględniono uwarunkowania wynikające, w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych, stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prawa własności gruntów, jakości życia mieszkańców oraz zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych. W studium określono obszary objęte ochroną środowiska przyrodniczego i kulturowego, lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe, obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy, obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji, obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary, na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków, obszary, dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania. Zapisy badanego Studium nie zmieniają charakteru nieruchomości skarżących które pierwotnie były terenami rolnymi, a w skarżonym Studium wskazane zostały jako tereny upraw rolnych i ogrodowych. Analiza zapisów Studium prowadzi zatem do wniosku, że jego regulacje w odniesieniu do nieruchomości skarżących nie powodują ograniczenia ich prawa własności, i nie wskazują na nadużycie władztwa przez organ wyrażającego się w nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności przez skarżących. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do wyrażenia poglądu, aby zaskarżona uchwała (Studium) była niezgodna z jakimkolwiek przepisem, chroniącym własność. Władztwo planistyczne należy ujmować jako ustawowe upoważnienie organów gminy do określenia w sposób jednostronny i władczy przeznaczenia gruntów położonych na obszarze działania gminy oraz określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy niezależnie od tego, do kogo należą. Przysługujące organom gminy prawo do władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu może się dokonywać nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych studium. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może – pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa - samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Konkludując powyższe rozważania wskazać należy, iż zgodnie z wypracowanymi w orzecznictwie zasadami naruszenie procedury lub zasad sporządzania studium skutkujące nieważnością tego aktu w całości lub w części, musi mieć charakter naruszenia istotnego. Naruszenie to musi zatem wywierać skutki jakie w państwie praworządnym nie mogą być zaakceptowane. W ocenie Sądu, aby uznać studium za nieważne, musi ono zawierać zapisy wymuszające w uchwalanym w przyszłości miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawarcie przepisów sprzecznych z obowiązującym porządkiem prawnym. Takich naruszeń w przypadku kwestionowanej uchwały nr XI/214/99 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 15 lipca 1999 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa w granicach interesu prawnego skarżących Sąd nie dostrzega. Zasadniczym zarzutem skargi przytoczonej na wstępie wprost było, to iż organy gminy wbrew oczekiwaniom skarżących nie zmieniły przeznaczenia należących do nich terenów na budowlane, a ponadto niektórym osobom pomimo istniejących regulacji planistycznych wydano decyzje pozwalające na zabudowę ich nieruchomości. Odnosząc się do powyższego wskazać należy , iż ewentualne postulaty zmiany przeznaczenia terenu w aktach władztwa planistycznego zgłaszane przez właścicieli tych terenów same w sobie nie mogą stanowić skutecznej podstawy wzruszania postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mogą i powinny natomiast być przedmiotem analizy organu w przypadku procedowania nowych aktów władztwa planistycznego obejmującego przedmiotowe tereny. Kwestia zaś wydania przez organ w pojedynczych przypadkach warunków zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę wykracza poza zakres kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpatrującego skargę w niniejszej sprawie, która dotyczy badania ważności uchwały nr XI/214/99 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 15 lipca 1999 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.