II SA/Kr 509/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Ewa Rynczak AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi D. S., Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku skargę oddala Decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, póz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na inwestorów - D.S. i Z.S. - obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym nr ..... oraz gospodarczym na działce nr ..... w S. do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie w zakreślonym terminie: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku mieszkalnego i gospodarczego wykonanych robót budowlanych z opisem i podaniem podstawowych parametrów technicznych, ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, stwierdzającej zgodność wykonanych robót z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz obliczeniami statycznymi kontrolnymi oraz wymogami Prawa budowlanego. Ekspertyza ta powinna również zawierać zakres czynności jakie winien wykonać inwestor dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta w trybie instancyjnym została uchylona przez .......Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [....] a sprawa została przekazana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. do ponownego rozpatrzenia, w wyniku rozpoznania odwołania D.S. i Z.S. , w którym zarzucili organowi l instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: artykułów 61 § 1,2,3,4, 79 § 2, 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - Prawa budowlanego z 1994 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu [....] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 póz. 718), nakazując inwestorom - D.S. i Z.S. - obowiązek przedstawienia i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmianę dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym i gospodarczym na działce nr ...... w S. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał między innymi, że mając na uwadze treść decyzji ..........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ponownie rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy i stwierdził, że inwestorzy winni przedłożyć projekt zmian dokonanych w wyniku przeprowadzonych robót remontowo - budowlanych. Powiatowy Inspektor wskazał, że przepis art. 51 ust 1 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania lub 3) nakładając obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie , projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zdaniem organu l instancji projekt budowlany oprócz określenia parametrów całego zamierzenia inwestycyjnego powinien zawierać także określenie czynności, które należy wykonać celem doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami w tym techniczno - budowlanymi oraz uzyskać akceptacje architekta Gminy. Po przedłożeniu przez inwestorów żądanych dokumentów i wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt zamienny organ nadzoru budowlanego zbada jego kompletność odpowiednio do treści art. 35 Prawa budowlanego z 1994 r. (z wyjątkiem przepisu ust.1 pkt.1 lit. b). Od tej decyzji odwołanie także wnieśli D.S. i Z.S. . Podnieśli w nim, że wnoszą ten środek zaskarżenia, gdyż brak jest rozstrzygnięć kwestii poruszonych przez nich w poprzednim odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Ich zdaniem organ l instancji w dalszym ciągu łamie prawi i "(...) stara się zamataczyć postępowanie wydając decyzję praktycznie identyczną z uchyloną i nie dokonując analizy wadliwości swego działania." W wyniku jego rozpatrzenia ......Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu l instancji z [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia ...........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego i procesowego. Wskazał w szczególności, że organ l instancji błędnie określił podstawę prawną, decyzji, co narusza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80, póz. 718). Budzi wątpliwości organu odwoławczego także stwierdzenie organu l instancji w uzasadnieniu decyzji, iż projekt budowlany wymaga uzyskania akceptacji architekta Gminy. W ocenie organu II instancji z analizy akt sprawy wynika, że inwestorzy przekroczyli zakres robót budowlanych wyszczególnionych w zgłoszeniu z .........2002 r. Skoro z poczynionych podczas oględzin w dniu ........2002 r. ustaleń wynika, że stwierdzono wykonanie nowych elementów konstrukcyjnych dachu, zarówno na budynku mieszkalnym jak i gospodarczym, w tym krokwi, słupów, nowych ścian nośnych, to nie ulega wątpliwości, że na taki zakres robót budowlanych wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wymagane będzie więc zbadanie, zdaniem organu odwoławczego, czy wykonane roboty budowlane są budową w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego z 1994 r. (przed nowelizacją), jeżeli tak, to w postępowaniu wszczętym przed ........2003 r. należy zastosować przepisy art. 7 ust. 2,. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80, póz. 718). .......Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził także, że organ l instancji naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nie zapewnienie im uczestnictwa w przeprowadzaniu dowodów oraz nie zapewnienie im możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i zgłoszenie żądań przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie zawiadomiono między innymi stron na 7 dni przed wyznaczonym terminem o przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Wszystko powyższe legło u podstaw wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli D.S. i Z.S.. Zarzucili w niej .......Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. , że naruszył prawo stanowione nie rozstrzygając kwestii zawartych we wcześniejszych odwołaniach. Dokonano jedynie oceny naruszenia artykułów 10 i 79 k.p.a. Dziwi ich, że pomija się kwestie związane z rodzajem wykonanych robót budowlanych, a wyolbrzymia się kwestie naruszenia warunków zgłoszenia remontu. Poddają pod wątpliwość znaczenie, z punktu widzenia Prawa budowlanego z 1994 r., czy "(...) wymieniono jedną krokiew, czy sto lub pięć, albo wycyklinowano parkiet." W odpowiedzi na tę skargę .........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Z urzędu stwierdzić należy, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 2273/03 uchylona została na skutek skargi D.S. i Z.S. decyzja .............. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] uchylająca decyzję organu l instancji -Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. - z [....] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji zanim zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w rozpoznaniu skargi D.S. i Z.S. na decyzję ........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] uchylającą decyzję organu l instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podjęły czynności w ramach ponownego postępowania wyjaśniającego i wydały decyzje w obu instancjach -organ l instancji w dniu [....] , organ II instancji w dniu [....] . Takim działaniom organów nadzoru budowlanego nie można, zdaniem Sądu, przypisać cech negatywnych. Żadne bowiem przepisy postępowania administracyjnego nie zobowiązują ich do tego, by nie podejmowały czynności związanych z ponownym rozpatrzeniem sprawy do czasu, aż wydany zostanie wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego na uprzednio wydaną decyzję kasacyjną, w wyniku której następuje ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest też poza wszelką wątpliwością, że powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wydany w dniu 22 lutego 2007 r., sygn. akt: II S.A./Kr 2273/03, mocą którego uchylona została wzmiankowana decyzja .......Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] uchylająca decyzję organu l instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. - z [....] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, wywołuje swoje skutki od dnia, kiedy stał się prawomocny. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe , a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Z chwilą zatem uzyskania przez orzeczenie sądowe atrybutu prawomocności staje się ono skuteczne do wywołania skutków poza postępowaniem sądowoadministracyjnym. W niniejszym przypadku wyżej wymieniony wyrok stał się prawomocny z dniem 11 maja 2007 r. W związku z tym powyższy wyrok, nie może mieć znaczenia dla prawidłowości tych decyzji, które zostały wydane zanim on zapadł. Organy administracji ze względów czasowych nie mogły go bowiem uwzględnić w ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż już zdołały wydać decyzje administracyjne i to w obu instancjach. Nie oznacza to jednak, że pogląd prawny w nim wypowiedziany nie będzie respektowany. Przeciwnie, w myśl przytoczonych już postanowień art. 170 p.p.s.a. wynika, że wiąże on i sąd i organy administracji. Konfrontując stanowisko sądu wyrażone w tym wyroku z tym, jakie zajął organ w zaskarżonej decyzji i przedstawił w jej uzasadnieniu, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że stanowisko ..........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest zbieżne z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartym w wyroku z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 2273/03. Sąd podniósł w szczególności, "(...) że wyniki postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez organ l instancji zdają się wskazywać, że wobec wykonania przez inwestorów robót budowlanych polegających m.in. na wykonaniu nowych elementów konstrukcyjnych dachu, który częściowo zmienił ukształtowanie zarówno na budynku mieszkalnym jak i gospodarczym w okolicznościach nin. Sprawy doszło do przebudowy, a nie remontu, skoro inwestorzy nie ograniczyli się do odtworzenia stanu pierwotnego, ale wykonali nowe elementy konstrukcji dachu." Dalej Sąd wskazał, że w tej sytuacji należało ustalić szczegółowo zakres zgłoszonych prac i odnieść to do prac faktycznie wykonanych. Podkreślił jednocześnie, że są sytuacje, gdy konieczne jest dokonanie oceny, czy mimo zgłoszenia przebudowa nie nastąpiła w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Taki przypadek ma miejsce w sytuacji, gdy inwestor zgłasza wprawdzie wykonanie określonych robót, ale rzeczywistym jego zamiarem jest wykonanie robót zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, przy czym okoliczności wskazują, że celem tego działania jest obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzucił Sąd, że organ ł instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, nie uzasadnił też dlaczego w sprawie zastosował przepisy artykułów 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. W tym samy kierunku idą zalecenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazuje on mianowicie, że skoro z protokołu oględzin, przeprowadzonych w dniu .......2002 r. wynika, że wykonano nowe elementy konstrukcyjne dachu zarówno na budynku mieszkalnym jak i na budynku gospodarczym, w tym krokwi, słupów, nowych ścian nośnych, ścian działowych, przeróbkę klatki schodowej, wymianę połaci dachowej, a z pisma z dnia ......... 2002 r. wynika, że nastąpiło wyburzenie ścian konstrukcyjnych od północy i wschodu, wymurowano nowe ściany konstrukcyjne z jednoczesnym podniesieniem ich wysokości, to rzeczą organu l instancji w ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie dokonanie oceny, czy wykonane prace są budową w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego z 1994 r., a jeżeli tak, to w postępowaniach wszczętych przed 11 lipca 2003 r. dotyczących budowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy, stosujemy przepisy art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 718). Organ II instancji zauważył także kwestie związane z przekroczeniem zakresu robót wyszczególnionych przez inwestora w zgłoszeniu z .......2002 r. wskazując, że rozpoczęcie robót budowlanych przy braku sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej, jest legalne wówczas, gdy rodzaj i ich zakres określony w zgłoszeniu nie wymaga pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, należało uznać za odpowiadającą prawu zaskarżoną decyzję kasacyjną (uchylającą decyzję organu l instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji), skoro działania organu nadzoru budowlanego II instancji zmierzają do wyjaśnienia istotnych okoliczności, mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, na które zwrócił uwagę sąd we wspomnianym już wyroku i służą rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Wobec tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami 7 administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), oddalił skargę D.S. i Z.S. na decyzję ............Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] . W wyniku oddalenia skargi na tę decyzję kasacyjną nie istnieje zatem w obrocie prawnym decyzja organu l instancji z dnia [....] , a co za tym idzie organ ł instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. - nie ma kompetencji do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, skoro w wyniku uchylenia tą decyzją rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [....] pozostaje do rozpoznania przez organ II instancji odwołanie od decyzji organu ł instancji z dnia [....] . W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł jak w sentencji wyroku.