II SA/Kr 510/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi P.Z. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak: [...], orzekł wobec inwestora F. K. w następujący sposób: I. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] na pierwszym piętrze budynku przy ul. K. w K. na działce nr [...] obręb [...], realizowanych bez decyzji pozwolenia na budowę, II. ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (...), III. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru budowlanego w K. - Powiat [...], w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, następujących dokumentów: 1. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych, 2. oceny technicznej wykonanej przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] na pierwszym piętrze odnoszącej się do wpływu na statykę obiektu oraz oceny technicznej w zakresie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, wentylacji grawitacyjnej oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej (...). Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał ustawę Prawo budowlane oraz art. 77 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.". Ww. postanowienie zostało doręczone m.in. uczestnikowi postępowania P. Z.. P. Z. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że ww. prace wymagały uzyskania pozwolenia konserwatorskiego i pozwolenia na budowę. Domagał się, aby na inwestora nałożono obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 27 lutego 2015r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 K.p.a. oraz na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w związku z pismem P. Z. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, polegających na wykonaniu przebudowy lokalu na pierwszym piętrze w budynku wielorodzinnym przy ul. K. w K.. Podczas czynności inspekcyjno-kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28.03.2014 r. stwierdzono, iż w wyniku przebudowy lokal nr [...] został podzielony na mniejsze lokale mieszkalne, przebudowano instalacje wewnętrzne w lokalu. Ponieważ roboty budowlane nie zostały zakończone Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] skarżonym postanowieniem z dnia 15.04.2014r., znak: [...], wstrzymał roboty budowlane, jednocześnie orzekając o obowiązku przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej robót. Realizując wynikające z obowiązku określonego w art. 81 P.b. zadanie określone w art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. i konfrontując wynikający z przedłożonych akt stan faktyczny z przepisami prawa organ odwoławczy dokonawszy powtórnego rozpatrzenia sprawy stwierdził, że skarżone postanowienie jest trafne i uzasadnione. Przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia organ I instancji wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. o zaniechaniu robót budowlanych, zatem w dniu orzekania przez organ odwoławczy postanowienie nie utraciło ważności. Adresatem postanowienia jest inwestor F. K., a stronami postępowania współwłaściciele budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że roboty budowlane związane z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] na pierwszym piętrze na kilka mniejszych lokali mieszkalnych wraz z przebudową instalacji wewnętrznych (zwiększono ilość zespołów sanitarnych i aneksów kuchennych odpowiednio do ilości mieszkań) stanowią przebudowę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zmieniono parametry użytkowe obiektu. Również rozbudowa instalacji wewnętrznych, zapewniających wymagania użytkowe dla wykonanych lokali mieszkalnych, nie mieści się w katalogu robót budowlanych, zawartych w art. 29 P.b., dla których ustawodawca przewidział zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego roboty budowlane związane z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] na mniejsze oraz z przebudową instalacji wewnętrznych zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. (bez wymaganego pozwolenia na budowę), skutkujący wdrożeniem postępowania naprawczego w trybie art. 51 P.b.. Materiał dowodowy wskazuje również, iż roboty związane z wykonaniem powiększonego okna na tylnej elewacji budynku wymagały uzyskania uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Interwencja organu nadzoru budowlanego była więc uzasadniona. Wobec braku zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, potrzebna będzie inwentaryzacja i ekspertyza techniczna wykonanych robót budowlanych, uwzględniająca stan konstrukcji budynku i instalacji po przebudowie. Odpowiednia dokumentacja techniczna, sporządzona przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, jest bowiem niezbędnym elementem każdego procesu inwestycyjnego, wymagającego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, że nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do nakładania na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie na roboty zamierzone, a nie wykonane. Natomiast wydanie postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. będzie uzasadnione wtedy, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w niniejszym przypadku nie budzi wątpliwości. W związku z powyższym organ wskazał, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Organem właściwym do przeprowadzenia takiego postępowania jest organ nadzoru budowlanego odpowiedniej instancji. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 P.b. polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 P.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W dalszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie powołał we wskazanej w postanowieniu podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.. Układ tekstu postanowienia organu I instancji wskazuje jednak na oczywistą omyłkę pisarską przy komputerowej obróbce pisma. Okoliczność braku zamieszczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia bądź niewłaściwe jej wskazanie nie decyduje o jej faktycznym braku. Dopiero rzeczywisty, realny brak podstawy do wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia, czyli brak odpowiedniej normy prawa materialnego (lub procesowego), stanowiącej podstawę do działania dla organów administracji stanowiłby o naruszeniu prawa. Podstawa prawna wydanego postanowienia jednak istnieje (art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.), a uzasadnienie postanowienia wyraźnie ją wskazuje, zatem to uchybienie nie ma wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. P. Z. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniósł dodatkowo, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków wydał negatywną opinię co do przedmiotowej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. pełnomocnik, działający imieniem uczestnika K. H., przychylił się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie nr [...] z dnia 27 lutego 2015 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia odpowiedniej dokumentacji inwentaryzacji i oceny technicznej. Zgodnie z art. 50 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. 5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Stosownie zaś do art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Kontrolowane postanowienie WINB ma charakter szczególny. Wstrzymanie robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. nie jest odrębną sprawą administracyjną, nie jest rozstrzygnięciem końcowym co do istoty sprawy administracyjnej, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., II OSK 655/07, LEX nr 483240). Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że przedmiotowe postanowienie ma zakreśloną w czasie moc wiążącą. Zgodnie z art. 50 ust. 4 P.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Jednocześnie ustawodawca zadecydował, że wydanie postanowienia podlega kontroli instancyjnej i w konsekwencji skardze do sądu administracyjnego. W dniu 13 czerwca 2014 r. została wydana przez organ I instancji decyzja o nakazie zaniechania przedmiotowych robót budowlanych z czego wynika, że postanowienie PINB w K. nie straciło ważności. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji podczas czynności inspekcyjno-kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 28 marca 2014 r. stwierdził, iż w wyniku przebudowy lokal nr [...] został podzielony na mniejsze lokale mieszkalne, przebudowano również instalacje wewnętrzne w lokalu. W tej sytuacji PINB trafnie przyjął, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których stanowi art. 50 P.b. i w związku z czym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, jako wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nałożył na inwestora obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych oraz oceny technicznej wykonanej przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] na pierwszym piętrze, odnoszącej się do wpływu na statykę obiektu oraz oceny technicznej w zakresie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, wentylacji grawitacyjnej oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej (...). Sąd podzielił stanowisko organów, a także skarżącego, że zakres prowadzonych robót (przebudowa) determinował konieczność uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i pozwolenia konserwatorskiego. Trafnie jednakże organ odwoławczy podniósł, że żaden przepis Prawa budowlanego nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do nakładania na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę robót już wykonanych bez takiego pozwolenia. Pozwolenie na budowę może być wydane jedynie na roboty zamierzone, a nie wykonane. Natomiast wydanie postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. będzie uzasadnione zawsze wtedy, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku. Słusznie organ wskazał, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Organem właściwym do przeprowadzenia takiego postępowania jest organ nadzoru budowlanego odpowiedniej instancji. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 P.b. polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 P.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Należy przy tym stwierdzić, że wyżej wskazane postępowanie ma w stosunku do już wykonanych robót budowlanych podobny cel jak pozwolenie na budowę w stosunku do inwestycji zamierzonej. Zatem, choć w niniejszym przypadku nie można (bowiem brak jest po temu podstawy prawnej) żądać od inwestora przedstawienia decyzji o pozwoleniu na budowę, to prawidłowo przedsięwzięte w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego czynności powinny doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Końcowy skutek powinien wobec powyższego satysfakcjonować skarżącego i czynić zadość opisanym przez niego w skardze intencjom. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego odnośnie podstawy prawnej postanowienia wydanego przez organ I instancji. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że organ I instancji nie powołał w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2014 r. pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (jaką był art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.). Układ tekstu postanowienia organu I instancji wskazuje jednak na oczywistą omyłkę przy komputerowej obróbce pisma. Okoliczność braku zamieszczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bądź niewłaściwe jej wskazanie, nie decyduje jednak o jej faktycznym braku. Dopiero rzeczywisty, realny brak podstawy do wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia, czyli brak odpowiedniej normy prawa materialnego (lub procesowego), stanowiącej podstawę do działania dla organów administracji stanowiłby o naruszeniu prawa. Podstawa prawna wydanego postanowienia jednak istnieje, jest nią art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., a uzasadnienie postanowienia organu I instancji wyraźnie ją wskazuje, zatem to uchybienie (dostrzeżone przez organ odwoławczy) nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w I instancji. Nie mógł odnieść zamierzonego skargą skutku podniesiony w niej zarzut, że "...Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków wydał negatywną opinię co do przedmiotowej samowoli budowlanej...". W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd kontroluje zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w granicach wynikających z regulacji art. 50 P.b.. Stąd też poza zakresem rozważań znajduje się obecnie kwestia opinii, bądź uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie zaistniałej samowoli budowlanej. Okoliczność ta będzie brana pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego w dalej prowadzonym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a..