II SA/Kr 515/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. W. i A. W. od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Starosta Wielicki decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36a ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. i W. D., orzekł w pkt 1 o zmianie decyzji Starosty Wielickiego z dnia 20.07.2009 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego z dwoma zbiornikami na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w G. - w ten sposób, że początek sentencji przedmiotowej decyzji przyjmuje brzmienie: "zatwierdzam projekt budowlany, wraz z zamiennym projektem budowlanym i udzielam pozwolenia dla Państwa J. i W. D., zam. [...], [...], na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego z dwoma zbiornikami na nieczystości ciekłe oraz muru oporowego na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości G., gmina Gdów", w pkt 2 organ wskazał, że pozostałe warunki decyzji z dnia 20 lipca 2009 r. pozostają bez zmian. W uzasadnieniu organ podniósł, ze w dniu 20 kwietnia 2020 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty Wielickiego z dnia 20 lipca 2009 r. – w zakresie zmiany projektu budowlanego. Zmiana dotyczy ukształtowania terenu, wykonania muru oporowego oraz numeracji działek, związanej z podziałem działki. Działka inwestycyjna nr [...] położona w miejscowości G., gm. Gdów zgodnie z decyzją Wójta Gminy Gdów z dnia 19 grudnia 2016 r. uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...]. Podczas prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz dokumentacją złożoną przez inwestora i w tym przedmiocie wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 10.07.2020 r. uwagi wniósł A. W., będący stroną postępowania. Inwestor pismem z dnia 10.07.2020 r. odniósł się do uwag. Wskazano, że projekt zamienny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa Gdów w jego granicach administracyjnych - obszar B zatwierdzonym uchwałą Nr XXXIX/260/2017 Rady Gminy Gdów z dnia 6 lipca 2017 r. oraz z wymaganiami ochrony środowiska. Powyższa inwestycja nie wymaga prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w myśl ustawy z dnia 03.10.2008r. - o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Biorąc pod uwagę, że inwestor przedłożył do wniosku wymagane dokumenty, w tym zamienny projekt budowlany wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, wymagane opinie i uzgodnienia, oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją - orzeczono jak w sentencji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. W. i A. W. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niekompletne zebranie materiału dowodowego oraz brak poprawnego ustalenia stanu faktycznego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia decyzji oraz art. 36a ust. 1 Pb, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie w przedmiotowej sprawie, że dopuszczalna jest zmiana pozwolenia na budowę, podczas gdy zakres wnioskowanych zmian winien być objęty odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 marca 2022 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zamienny projekt zagospodarowania terenu znacznie odbiega od projektu zagospodarowania zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, przy czym zauważono rozbieżność tych projektów, w zakresie znacznie wykraczającym poza elementy zagospodarowania działki inwestycyjnej objęte procedowaną obecnie zmianą pozwolenia na budowę i zatwierdzone zaskarżoną decyzją zamienną. W ocenie organu, powyższe mogło wskazywać, że nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego bez zgody właściwego organu. W projekcie budowlanym zamiennym, zatwierdzonym ww. zaskarżoną decyzją wskazano, że zakresem zmiany objęto wyłącznie zmianę numerów działek (podział działki nr ew. [...] na cztery działki o numerach ew. [...], [...], [...] i [...]), zmianę ukształtowania terenu na nowo wydzielonych działkach nr [...] i [...] oraz związaną z nią budowę muru oporowego. Tymczasem stwierdzono, że zamienny projekt zagospodarowania terenu przedstawia ponadto inne, odmienne w stosunku do pierwotnie zatwierdzonych, projektowane i istniejące elementy zagospodarowania: odmienną od pierwotnej lokalizację budynku mieszkalnego dwulokalowego, polegającą na przesunięciu bryły budynku o ok 3,5 m w kierunku północno-wschodnim, inny znacznie większy obrys (bryłę) budynku istniejącego na działce nr [...]; dodatkowy, nieobjęty pierwotnym pozwoleniem na budowę, budynek zlokalizowany na nowo wydzielonej działce nr ew. [...]; odmienny od pierwotnego układ komunikacji wewnętrznej (inaczej poprowadzona droga dojazdowa do powiatowej drogi publicznej - ulica [...], dz. nr. ew. [...]), dwa nowe miejsca postojowe. Z akt organu pierwszej instancji nie wynika aby inwestorzy wnioskowali o inne, niż zatwierdzone zaskarżoną decyzją Starosty Wielickiego z 15.07.2020 r. zmiany. W związku z powyższym, Wojewoda Małopolski, pismem z 13 stycznia 2022 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Wieliczce o pilne podjęcie działań mających na celu ustalenie, czy w trakcie inwestycji realizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w G. doszło do istotnego odstąpienia od warunków decyzji Starosty [...] z 20.07.2009 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym czy lokalizacja projektowanego budynku jest zgodna z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 22.02.2022 r. poinformował o przeprowadzeniu 3 lutego 2022 r. kontroli na działkach objętych terenem inwestycji. W jej wyniku ustalono, że oprócz decyzji Starosty Wielickiego z 20.07.2009 r. i decyzji Starosty Wielickiego z 15.07.2020 r., wydano dodatkowo trzy decyzje dotyczące analizowanych działek: decyzję z 8 lutego 2011 r., Starosty Wielickiego, którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego (dwulokalowego) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (zbiornikami na nieczystości ciekłe-szambo). Zdaniem organu nadzoru cyt.: Projekt powyższy, jakkolwiek w części opisowej nie wskazuje na projektowaną zmianę lokalizacji tak część graficzna PZT przedstawia budynek w nowej lokalizacji, poza tym treść decyzji wskazuje, że zmiana dotyczy lokalizacji budynku. W związku z powyższym nie zachodzi przesłanka do kwalifikowania odstąpienia od projektu przez PINB w Wieliczce, gdyż projekt realizowany jest w oparciu o ww. decyzję zamienną nr [...]. Kierownik budowy wyjaśnia, że budowa jest zgodna z tym projektem. Ponadto przedłożono decyzję Urzędu Gminy z 20.06.2002r., o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Tu wskazano: cyt.: Jeśli chodzi o wskazanie w treści pisma na powiększenie obrysu budynku istniejącego na dz. nr [...] tut. organ informuje, iż w trakcie kontroli przedłożono pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego - decyzja Urzędu Gminy z dn. 20.06.2002 r. Jak wyjaśnia obecny podczas kontroli W. D. budowę rozpoczęto bezpośrednio po uzyskaniu pozwolenia na rozbudowę i zakończono w nie krótkim czasie po jej rozpoczęciu. Dodatkowo przedłożono decyzję Starosty Wielickiego z 9.02.2018 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nowo wydzielonej dz. nr [...]. Ponadto w piśmie organ nadzoru stwierdził, że cyt.: Odnosząc się do układu komunikacji wewnętrznej oraz miejsc postojowych w trakcie kontroli kierownik budowy będąca równocześnie projektantem K. D.-B. oświadczyła iż: "roboty w zakresie terenów utwardzonych nie są jeszcze docelowo wykonane. Teren utwardzony jest tymczasowo na czas realizacji budowy i docelowo będzie wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem. Zmiana układu drogowego została wprowadzona na życzenie inwestora i roboty w tym zakresie jak również muru oporowego nie zostały jeszcze wykonane - żadne roboty objęte projektem zamiennym który jest procedowany w trybie odwoławczym nie zostały wykonane. W projekcie zamiennym uwzględniono wszystkie obiekty i urządzenia pozwalające określić wszystkie wskaźniki wykazując iż są one zgodne z miejscowym planem". Jak oświadczyła obecna podczas kontroli kierownik budowy K. D.-B. budowa prowadzona zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a, każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlane. Z akt organu pierwszej instancji przekazanych wraz z odwołaniem wynika, że zgodnie z wnioskiem inwestorów z 20 kwietnia 2020 r., organ ten prowadził postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji własnej o pozwoleniu na budowę z 20.07.2009 r., bez uwzględnienia faktu, że decyzja ta została zmieniona decyzją Starosty Wielickiego z 8 lutego 2011 r. Zatem skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja zamienna z 2011 r., kolejne procedowanie w sprawie jakiejkolwiek zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów na działce nr ew. [...] (po podziale [...], [...], [...] i [...]), może dotyczyć wyłącznie pozwolenia na budowę z uwzględnieniem ww. decyzji zamiennej z 8.02.2011 r. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił tego faktu w postępowaniu zakończonym wydaniem skarżonej decyzji. Dodatkowo zauważyć należy, że wydanie przez Starostę Wielickiego kolejnej decyzji nr [...] z 9.02.2018 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nowo wydzielonej dz. nr [...], winno również zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Nie bez znaczenia jest fakt, że jak wynika z załączonych do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów, działka nr [...] w G. była w całości własnością J. D. i W. D., obecnie, po jej podziale, stan własności poszczególnych działek uległ zmianie. Z uwagi na powyższe oraz faktu, że z akt sprawy nie wynika aby inwestorzy wnioskowali o inne, niż zatwierdzone zaskarżoną decyzją Starosty Wielickiego z 15.07.2020 r., zmiany, oraz uzyskane w toku postępowania odwoławczego zapewnienie (notatka z rozmowy telefonicznej z inspektorem prowadzącym sprawę w Starostwie Powiatowym w Wieliczce z 12.01.2022 r. - karta nr 69 akt administracyjnych organu odwoławczego), że organ ten nie prowadził żadnych innych postępowań dotyczących nieruchomości będącej terenem inwestycji (co nie pokrywa się z ustaleniami organu odwoławczego) stwierdzić należało, że organ l instancji nie uwzględnił w postępowaniu aktualnego stanu prawnego inwestycji i nie zwrócił uwagi na wskazane powyżej okoliczności. Powyższe uzasadnia ocenę, iż postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad procedury, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, iż wydaje się możliwym dokonanie zmian dotyczących zakresu projektu zamiennego, co wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania organu pierwszej instancji w celu zapewnienia stronom udziału w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, należało orzec jak w sentencji. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. W. i A. W. zarzucając naruszenie: 1/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, że w toku postępowania przed organem I instancji miały miejsce naruszenia przepisów postępowania podczas gdy organ II instancji samodzielnie przeprowadził postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 K.p.a., w ramach którego uzyskał wszelkie niezbędne dowody, co w pełni umożliwiało wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w ten sposób, że zostanie wydana decyzja odmowna w zakresie zmiany pozwolenia na budowę; 2/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wniesiony sprzeciw okazał się bezzasadny. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Wojewody Małopolskiego, którą uchylił on decyzję Starosty Wielickiego o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego. W ocenie Sądu stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia w sposób oczywisty uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Wojewoda ustalił mianowicie, że projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją, od której wniesiono odwołanie, znacznie odbiega od projektu zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, przy czym stwierdzone rozbieżności wykraczają poza elementy zagospodarowania objęte projektem zamiennym. Ustalenia te znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy, w szczególności potwierdza je porównanie projektów zagospodarowania terenu w decyzji pierwotnej i zamiennej. Następnie organ odwoławczy w toku postępowania podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego. Wyjaśniano w szczególności, czy wydane były inne decyzje zmieniające projekt budowlany zatwierdzony w 2009 r. (vide: notatka z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Starostwa Wielickiego prowadzącym postępowanie z 12 stycznia 2022 r.). Organ odwoławczy zwracał się też do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce o informacje co do tego, czy inwestor dopełniał czynności związanych z przystąpieniem do użytkowania obiektu, jak też zmierzające do wyjaśnienia, czy nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bez zgody właściwego organu (vide: pisma z 4 listopada 2021 r., 30 grudnia 2021 r., 13 stycznia 2022 r.). Powiatowy Inspektor podejmował w związku z tym czynności kontrolne (vide: pismo PINB w Wieliczce z 22 lutego 2022 r. i protokół kontroli z 3 lutego 2022 r.). Przeprowadzone czynności doprowadziły organ odwoławczy do ustaleń, wyrażonych w treści decyzji, zgodnie z którymi organ pierwszej instancji nie wyjaśnił okoliczności kluczowych dla zmiany udzielonego w 2009 r. pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zamiennego. W szczególności Starosta nie zbadał tego, czy decyzja pierwotna pozostaje nadal w obrocie prawnym, a także kwestii spójności zamierzenia inwestycyjnego określonego w projekcie zamiennym z zamierzeniem inwestycyjnym opisanym w pierwotnym projekcie i decyzji z 2009 r. Na brak takiej analizy, niezbędnej dla wydania prawidłowej decyzji o zmianie innej decyzji administracyjnej, wskazuje przede wszystkim brak uwzględnienia decyzji o zmianie projektu budowlanego z 2011 r., której wydanie ustalił dopiero organ nadzoru budowlanego w trakcie czynności kontrolnych. Z poczynionych wówczas ustaleń można też wywnioskować, że nie uwzględniono również innych decyzji administracyjnych, które mogły mieć wpływ na aktualny stan terenu objętego zmienianym pozwoleniem na budowę. Wszystkie te okoliczności sprawy wskazują, że organ pierwszej instancji w sposób istotny naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wyjaśniając istoty sprawy. Wyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności z pewnością przekracza ramy dodatkowego postępowania dowodowego, które mógłby przeprowadzić ten organ w zgodzie z przepisami art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. i zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. W konsekwencji zarzuty sformułowane w sprzeciwie należało uznać za nietrafne. Skarżący wyciągnęli zbyt daleko idące wnioski ze sformułowania zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie do możliwych zmian dotyczących zakresu projektu zamiennego, co wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania organu pierwszej instancji, w celu zapewnienia stronom udziału w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu nie należy tego sformułowania odczytywać jako wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających organu odwoławczego, czy też – jak to podano w uzasadnieniu sprzeciwu – ekspektatywy możliwości zmiany pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu decyzji materialnoprawnej oceny projektu budowlanego zamiennego, która w okolicznościach sprawy byłaby przedwczesna. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego można natomiast odczytać wskazówki, sformułowane po myśli art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. co do koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego, którego materialnoprawne ramy wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 36a i art. 29-35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie sposób również zgodzić się ze skarżącymi co do istnienia możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę, w szczególności co do istnienia podstaw do wydania decyzji odmownej, skoro – jak wskazano wyżej – istota sprawy nie została jeszcze dostatecznie wyjaśniona. Wobec stwierdzonych okoliczności sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.