II SA/Kr 518/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M.J. , J.J., A.P. i A.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego skargę oddala. Decyzją z dnia 30.10.2003 r. znak [...] Burmistrz B. na podstawie art. 52, art. 54 i art. 55 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 k.p.a., działając na podstawie planu przestrzennego zagospodarowania Miasta B. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XVII/135/92 z dnia 26.03.1992 r. ustalił J.N. warunki zabudowy dla inwestycji: Budowa budynku mieszkalnego oraz garażu w B. na działkach nr 1 i 2 . Decyzją z dnia 7.04.2004 r. znak [...] nr [...] Starosta B. na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w B. na działkach nr 1 i 2 . Postanowieniem z dnia 9.06.2004 r. znak [...] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust.1 i art. 50 ust 1 pkt 4 prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. - wobec stwierdzenia wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (zawyżenie ścian fundamentowych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego -o ok. 2 m) - wstrzymał J.N. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budowy opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Kolejna decyzja w sprawie wykonywania robót budowlanych na działkach nr 1 i 2 w B. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 8.07.2004 r. Decyzją tą -znak [...]- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał J.N. w terminie do dnia 30.09.2004 r. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zakres robót wykonanych i pozostałych do wykonania oraz dowód, że poszanowane zostały występujące w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu uzasadnione interesy osób trzecich. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. Decyzją z dnia 7.12.2004 r. znak [...] wydaną po rozpoznaniu odwołania M. i J.J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i w tym zakresie ustalił termin wykonania obowiązku wynikającego z orzeczenia skarżonej decyzji organu l instancji, na dzień 30.01.2005 r. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, jako podstawę prawną powołując art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i w zw. art. 83 ust 2 prawa budowlanego oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. nr 93 poz. 888). Starosta B. dnia 19.07.2004 r. wydał decyzję znak [...] , którą na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 8.07.2004 r. uchylił decyzję własną z dnia 7.04.2004 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J.N. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 i 2 w B Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. i J.J. Wojewoda wydał w dniu 17.09.2004 r. decyzję znak [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B. z 19.07.2004 r. Podstawę prawną decyzji Wojewody stanowił art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w jej uzasadnieniu wskazano, że wydanie przez PINB w B. decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obligowało organ administracji architektoniczne - budowlanej do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na wniosek M. i J.J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia 10.08.2004 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 30.10.2003 r. znak [...] ustalającej dla J.N. warunki zabudowy działek nr 1 i 2 w B . Decyzją z 26.08.2004 r. [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30.10.2003 r. Po rozpoznaniu wniosku M. i J.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 4.10.2004 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. i J.J. , jednakże ich skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 21.12.2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1382/04. W zakreślonym przez organy nadzoru budowlanego terminie tj. przed 30.01.2005 r. inwestor złożył projekt budowlany zamienny, jednakże nie spełniał on warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W szczególności organ nadzoru budowlanego zwrócił uwagę, że opracowanie nosi datę "marzec 2004", podczas gdy decyzja zobowiązująca inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego została w l instancji wydana 8.07.2004 r. Ponadto kto inny figuruje jako projektant na 1 stronie projektu, a kto inny uwidoczniony jest na kolejnych kartach. Z powyższych względów decyzją z dnia 21.02.2005 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 4 prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. odmówił J.N. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót przy budowie budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. 1 i 2 w B. W decyzji tej poinformowano, że inwestor po przedłożeniu właściwie opracowanego projektu budowlanego zamiennego będzie mógł ponownie wystąpić z wnioskiem o jego zatwierdzenie. Decyzja ta nie została zaskarżona. Decyzją z dnia 19.07.2005 r. znak [...] (sprostowaną postanowieniem z 25.07.2005 r. znak: [...] ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 4 prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił J.N. pozwolenia na wznowienie robót przy budowie budynku mieszkalnego z garażem na działkach nr ewid. 1 i 2 w B. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że przedłożony projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do projektu dołączona została analiza przesłaniania obiektów sąsiednich (nasłonecznienia), z której wynika, że spełnione są przepisy dotyczące usytuowania budynku względem budynków sąsiednich pod względem przesłaniania. Ponadto w projekcie zapisano, że wody opadowe z terenów utwardzonych oraz dachu zostaną zagospodarowane na działce inwestora na terenach biologicznie czynnych. Przedłożony projekt spełnia również warunek określony w decyzji PINB z dnia 8.07.2004 r., bowiem zostało w nim wykazane, że poszanowane zostały występujące w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu uzasadnione interesy osób trzecich. W tej sytuacji nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki części obiektu, o co wnioskują właściciele sąsiednich posesji. Od decyzji tej odwołanie wnieśli M. i J.J. oraz A.P. zarzucając, że samowolnie wykonane roboty budowlane znacznie pogorszyły warunki ich zamieszkania na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji. W szczególności doszło do zmiany stosunków wodnych poprzez naruszenie dotychczasowego naturalnego ukształtowania terenu, wskutek czego działki skarżących są zalewane przez wody opadowe. W odwołaniu wskazano również, że wybudowany obiekt - znacznie wyższy niż zatwierdzony początkową decyzją o pozwoleniu na budowę - znacznie ogranicza dostęp światła słonecznego do sąsiednich budynków. Niedopuszczalne jest budowanie budynku o tak dużych gabarytach na osiedlu domków jednorodzinnych Decyzją z dnia 8.02.2007 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i 83 ust. 2 prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na art. 51 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ po wydaniu nakazu przedłożenia projektu zamiennego zobowiązany jest dokonać oceny, czy wniosek taki został wykonany w terminie. W takiej sytuacji zobligowany jest do zatwierdzenia przedłożonego projektu i wydania pozwolenia na budowę. W przypadku niewykonania obowiązku organ nadzoru budowlanego powinien nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub przywrócenie budowy do poprzedniego stanu. Postępowanie nie zostało zakończone żadną z wymienionych decyzji. Organ l instancji zawiadomił, że wszczął ponownie na wniosek J.N. postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym uznać należy, że organ prowadził postępowanie w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co w ocenie WINB było dopuszczalne i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, bowiem prowadziło do zakończenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Organ odwoławczy ponownie badając sprawę nie stwierdził niezgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdził też zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno - budowlanymi oraz kompletność przedłożonego projektu zamiennego jest kompletny. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że niemożliwym jest orzeczenie o nakazie rozbiórki części obiektu, bowiem inwestor rozpoczął budowę na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonał odstępstw od warunków w nim określonych (co skutkowało wszczęciem postępowania w tym zakresie), jednakże organ prawidłowo i zgodnie z kompetencjami rozstrzygnął sprawę. Ponadto przedmiotowy projekt budowlany zamienny został uzupełniony o analizę zacieniania, która nie wykazała naruszenia prawa w tym zakresie (podobnie uzupełnienie projektu w części pn: "wody opadowe"). Stosowne opracowania zostały dokonane przez osoby uprawnione na mocy ustawy i wobec nie przedstawienia kontrdowodów brak jest podstaw do uznania ich za niewiarygodne. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.J. , J.J. , A.P. i A.P. domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania (art. 136 i 107 § 1 w związku z art. 140 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt zamienny został złożony po terminie ustalonym ostatecznie decyzją WINB z dnia 7.12.2004 r. znak [...] na dzień 30.01.2005 r. Projekt złożony w tym terminie nie został zatwierdzony (decyzja PINB z 21.02.2005 r. znak [...] ). W tej sytuacji powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego przewidujący sankcję w postaci nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Dodatkowo zarzucono, że projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją l instancji był niekompletny, bowiem uzupełniano go w trakcie postępowania międzyinstancyjnego. Uzupełnienie to nastąpiło z powołaniem się na art. 136 k.p.a., podczas gdy tego rodzaju dokumentacja nie stanowi ani nowego faktu, ani materiału w rozumieniu powołanego przepisu. Ponadto uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności, bezpośredniości przeprowadzania dowodów oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący podnoszą również, że organy obydwu instancji nie zbadały, czy nie doszło do naruszenia praw osób trzecich (zacienienie sąsiednich budynków, wody opadowe). Kwestię tę organy nadzoru budowlanego potraktowały w sposób ogólnikowy, naruszając przy tym art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w myśl art. 51 ust. 4 prawa budowlanego wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 (obowiązku sporządzenia projektu zamiennego) sprawdza się po upływie terminu lub na wniosek inwestora. Tak więc pomimo, że w obrocie prawnym pozostawał ostateczna decyzja z dnia 21.02.2005 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego, wobec wniosku inwestora spełniającego wymagania określone w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego prawidłowa była decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robot budowlanych na podstawie wymienionego przepisu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia w postępowaniu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, iż granice postępowania dowodowego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone we ustawie. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Bezspornym jest, że inwestor w trakcie budowy budynku mieszkalnego na działkach nr 1 i 2 w B. odstąpił od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę poprzez zawyżenie ścian fundamentowych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego o ok. 2 m. Stwierdzenie prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę obligowało organy nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. PINB w B. postanowieniem z dnia 9.06.2004 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania tego postanowienia tj. w dniu 8.07.2004 r. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzję zobowiązującą inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w określonym terminie. Termin ten został następnie przedłużony przez organ II instancji do 30.01.2005 r. przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy zobowiązania inwestora do przedłużenia projektu zamiennego. Inwestor w zakreślonym terminie przedłożył projekt zamienny, jednakże ostateczną decyzją z dnia 21.02.2005 r. PINB odmówił jego zatwierdzenia. Zasadniczy problem wymagający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wydanie takiej decyzji obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie ar. 51 ust. 5 prawa budowlanego, a więc nałożenia na inwestora daleko idących sankcji w postaci np. nakazu rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego, czy też jest możliwe zatwierdzenie projektu zamiennego przedłożonego później. W tym zakresie Sąd podziela argumentację przedstawioną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. VII SA/Wa 441/06 (LEX nr 304161). W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono: "niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji przez inwestorów nie może być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki tego budynku, skoro wyznaczony przez organ termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje zatem w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego". Nie można podzielić zarzutu skarżących, iż uzupełnienie projektu zamiennego w trakcie postępowania międzyinstancyjnego prowadzi do naruszenia art. 136 oraz do uchybienia ogólnym zasadom postępowania administracyjnego. Zasady bezpośredniości i dwuinstancyjności nie pociągają za sobą zakazu uzupełniania postępowania przed organem II instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na nowo, a uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji jest możliwe wyłącznie w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). W przypadku pozostałych braków postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek uzupełnienia postępowania we własnym zakresie. Może również zlecić przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie organowi, który wydał decyzję w l instancji, o czym stanowi art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu przepis ten nie został naruszony. Jak wynika z pisma WINB z dnia 9.11.2005 r. organ odwoławczy zlecił PINB w B. przeprowadzenie dodatkowego postępowania o przeprowadzenie oględzin bądź kontroli obiektu budowlanego celem ustalenia aktualnego stanu tego obiektu, a także o uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie przekroju l - l o drogę dojazdową oraz w zakresie opisu projektowanego terenu w punkcie 5e pn. wody opadowe. Nie można uznać, że uzupełnienie akt sprawy o tego rodzaju dokumenty oznacza konieczność "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Zdaniem Sądu było to uzupełnienie materiału wyłącznie w niewielkim, dopuszczalnym przepisami zakresie. Należy również zwrócić uwagę na art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przy rozpatrywaniu odwołania organ II instancji doszedł do wniosku, że zatwierdzony projekt budowlany posiada braki, a jednocześnie uznał, że ich uzupełnienie nie wymaga przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego, to prawidłowo i zgodnie z art. 136 k.p.a. dokonał stosownego uzupełnienia projektu. Dlatego też zarzut naruszenia przepisów postępowania w omawianym zakresie nie mógł odnieść skutku. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia praw skarżących poprzez legalizację budynku, który w sposób niedopuszczalny ogranicza mieszkańcom nieruchomości sąsiednich dostęp do światła oraz narusza istniejące wcześniej stosunki wodne. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Jak zauważył organ II instancji w aktach sprawy znajduje się analiza zacieniania, która nie wykazała naruszenia przepisów, a uzupełnienie projektu odnośnie do zagospodarowania wód opadowych wskazuje, że wody te w całości są zagospodarowane na działce inwestora. J.N. przedłożył dokumenty sporządzone przez uprawnione osoby na okoliczność zgodności istniejącego obiektu z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i brak jest podstaw by kwestionować ich wiarygodność. Dodatkowo należy wskazać, że decyzją z dnia 6.07.2007 r. znak [...] (k. [...] akt sądowych) Burmistrz Miasta B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zalewania wodami powierzchniowymi napływającymi z sąsiednich działek m. in. nr 1 i 2 stwierdzając, że pomimo prowadzonych inwestycji nie doszło do zmiany naturalnego kierunku spływu wód powierzchniowych. Zarzut przewlekłości postępowania odwoławczego nie może skutkować uwzględnieniem skargi, pomimo, iż przewlekłość ta była skutkiem naruszenia przepisu postępowania regulującego terminy rozpoznawania spraw (art. 35 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala bowiem uchylić zaskarżoną decyzję wyłącznie w przypadku stwierdzenia takiego uchybienia przepisom postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przewlekłość postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z tych kategorii. Skoro przeprowadzona w sprawie kontrola nie wykazała naruszenia prawa, a zarzuty skarżących okazały się bezpodstawne, skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.