II SA/Kr 518/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Malgorzata Brachel –Ziaja (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 28 lipca 2009r,. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 lutego 2009 r. nr [....] odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki o numerach nr nr [....] b. gm. kat. [....] . Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji oparł na regulacji określonej w art. 129 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazując, że ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone musi spełniać przesłanki o których mowa w ww. przepisach, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przedmiotowa nieruchomość, będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. , nie została bowiem wywłaszczona decyzją administracyjną. Stwierdził, że uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości w drodze wywłaszczenia nie jest możliwe, gdyż cel publiczny został już zrealizowany, a wywłaszczenie stanowi instytucję, która ma służyć do realizacji określonego celu. W odwołaniu od powyższej decyzji ww. Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła, iż decyzja narusza art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5, art. 98 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania za objęte postępowaniem nieruchomości, pomimo, że zaistniały przesłanki określone w tych przepisach. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Podniosła również, iż w jej ocenie przesłanki z art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione, a więc na podstawie ust. 3 art. 98 cyt. ustawy przysługuje jej odszkodowanie. Wojewoda Małopolski po rozpoznaniu odwołania decyzją z 28 lipca 2009 r. nr [....] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w sposób szczegółowy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem nie dokonano wywłaszczenia praw przysługujących Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w stosunku do powołanej nieruchomości i nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za działki będące przedmiotem postępowania. Prawa tej Spółdzielni nie zostały bowiem wywłaszczone w drodze decyzji w toku postępowania administracyjnego, a jedynie dokonano faktycznego zajęcia przedmiotowych nieruchomości. Nie jest również możliwa regulacja stanu prawnego tych nieruchomości w oparciu o instytucję wywłaszczenia. Wywłaszczeniu może bowiem podlegać nieruchomość niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia, a zatem jeżeli cel ten został już zrealizowany, to brak ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 19 lipca 2002 r. nr [....] orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości położone w obrębie [....] (małym) gm. kat. [....] stanowiące działki nr nr [....] zajęte pod ulicę [....] i ulicę [....] oraz Szkołę Podstawową nr [....] . Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna w dniu 8 sierpnia 2002 r. Z kolei Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 24 stycznia 2006 r. nr [....] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr nr [....] obr. [....] (mały) jedn. ewid . [....] w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 30 stycznia 2007 r. nr [....] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 307/07 oddalił skargę na przedmiotową decyzję Wojewody [....] z dnia 30 stycznia 2007 r. nr [....] . Wyrok nie został zaskarżony i jest prawomocny. Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących naruszeń przepisów postępowania, organ odwoławczy stwierdził, iż do nich nie doszło. Strona nie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) albowiem pismem z dnia 6 lutego 2009 r. została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Decyzja Wojewody [....] z dnia 28 lipca 2009 r. nr [....] została przez Spółdzielnię Mieszkaniową [....] w K. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 1-3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niezastosowanie art. 128 tej ustawy, a także art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z nieprawidłowym uzasadnieniem decyzji, art. 154 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zamiast jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko i argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej skoro w związku z brakiem decyzji o wywłaszczeniu nie można stosować art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami to należało zastosować art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Uzasadnione było również ustalenie odszkodowania w oparciu o art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania skarżąca zarzuciła, iż w tej sprawie organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całości materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne. Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie organy powinny rozważyć możliwość zastosowania art. 154 K.p.a., albowiem za uchyleniem ostatecznych decyzji (dotyczących odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) przemawia interes społeczny, jak i słuszny interes strony skarżącej. Wojewoda [....] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1507/09 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ odwoławczy nie wyjaśnił zakresu żądania skarżącej Spółdzielni, a zwłaszcza, czy Spółdzielnia ta domagała się w tej sprawie ustalenia i wypłaty na jej rzecz odszkodowania na podstawie trzech odrębnych podstaw prawnych: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 128 u.g.n., czy też tylko na podstawie art. 128-129 u.g.n. Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł tylko i wyłącznie o art. 128 u.g.n., natomiast organ odwoławczy orzekał również na podstawie art. 98 u.g.n. i art. 73 Przepisów wprowadzających. Organ odwoławczy uznał bowiem, że a) nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 u.g.n. ponieważ nie doszło do wywłaszczenia Spółdzielni z jej prawa użytkowania wieczystego; b) nie ma podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 98 u.g.n. ponieważ już w tym zakresie prowadzono postępowanie zakończone decyzją umarzającą oraz c) nie ma podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających..., ponieważ już na podstawie tego przepisu wydano ostateczną decyzję administracyjną merytorycznie rozstrzygającą sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wadliwość zaskarżonej decyzji również i z tego powodu, że w tej jednej decyzji zawarto rozstrzygnięcie w istocie trzech różnych spraw administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 460/10 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca Spółdzielnia powołała się w skardze (a wcześniej w odwołaniu) na trzy odrębne tryby ustalania i wypłaty odszkodowania. Wskazała, że "niewątpliwie Spółdzielnia Mieszkaniowa została wywłaszczona z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co uzasadnia zasądzenie odszkodowania w oparciu o art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawet przy przyjęciu, iż brak decyzji o wywłaszczeniu, to zastosowanie winien znaleźć art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (...). Ponieważ Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa, nie została w tym przedmiocie wydana konstytutywna decyzja o wywłaszczeniu, a tym samym bezzasadne jest wymaganie przedłożenia przez skarżącego decyzji wywłaszczającej. (...) Niezależnie od powyższego odwołujący się wskazuje, że spełnione zostały również przesłanki roszczenia odszkodowawczego z art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...)". Rozpatrując sprawę po raz pierwszy Wojewódzki Sąd Administracyjny na tej podstawie powziął wątpliwość co do zakresu i trybu niniejszej sprawy adminstracyjnej. W powołanym wyżej wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 460/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza akt sprawy i decyzji podlegających kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy. Było nim ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki o określonych numerach w oparciu o wskazane przez Spółdzielnię Mieszkaniową [....] w K. we wniosku z dnia 7 marca 2005 r. po sprecyzowaniu przepisy art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1 i 5 w związku z art. 240 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji upoważnia do stwierdzenia, że w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym ze sprawą rozpoznaną przez organ pierwszej instancji i nie rozszerzono jej zakresu. W sytuacji, gdy skarżąca w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej powołała się również na naruszenie w tej sprawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mimo, że przepisy te nie stanowiły podstawy materialnoprawnej wydanej w sprawie decyzji, to wyjaśnienie przez organ odwoławczy, że wniosek skarżącej oparty na tych przepisach został już załatwiony w odrębnych postępowaniach administracyjnych, które zakończyły się ostatecznymi orzeczeniami w tym zakresie - nie stanowiło rozstrzygnięcia, a w konsekwencji rozszerzenia zakresu orzekania. Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższy przepis i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyjaśnić, że mimo wskazania w skardze trzech różnych trybów postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, przedmiotem wniosku, wyznaczającym zakres sprawy administracyjnej, było ustalenie i wypłata odszkodowania wyłącznie w oparciu o art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1 i 5 w związku z art. 240 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak słusznie wskazały organy obu instancji rozstrzygające niniejszą sprawę, ustalenie odszkodowania za objęte postępowaniem nieruchomości w oparciu o te przepisy nie jest możliwe. Regulują one bowiem przyznawanie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone, a więc objęte decyzją administracyjną, o której mowa w art. 112 ust. 2 u.g.n. W myśl tego przepisu wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Do wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości w rozumieniu tego przepisu nie doszło, a jedynie dokonano ich faktycznego zajęcia. Z tego względu orzeczenie o odszkodowaniu na podstawie powołanych we wniosku art. 128 i 129 u.g.n. nie jest możliwe. Tym samym zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania są prawidłowe. Nie można zgodzić się z argumentacją, iż Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości z mocy prawa, a zatem bezpodstawne jest żądanie przedstawienia konstytutywnej decyzji o wywłaszczeniu. Art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną reguluje całkowicie odrębny tryb odjęcia prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa i przyznania odszkodowania za tę nieruchomość. Tryb ten przewiduje wydanie deklaratoryjnej decyzji wojewody o przejęciu nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa bądź odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, a przede wszystkim wymaga złożenia wniosku o odszkodowanie w terminie określonym w art. 73. Omawiana procedura nie może "mieszać się" z innymi procedurami przewidującymi odszkodowanie za odjęte przez władzę publiczną nieruchomości. Z tego powodu nie można zgodzić się ze Spółdzielnią, że przejęcie nieruchomości w trybie omawianego art. 73 powoduje, że możliwe jest przyznanie odszkodowania w trybie art. 128 - 129 u.g.n. bez wydania decyzji o wywłaszczeniu. Na marginesie jedynie można przypomnieć, że procedura oparta na art. 73 została już przeprowadzona w odniesieniu do przedmiotowych działek i zakończyła się decyzją odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skarga na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Ze względu na określony wyżej zakres przedmiotowy żądania Spółdzielni i określony w ten sposób tryb postępowania nie jest możliwe również orzekanie przez organy administracji publicznej w tym postępowaniu na podstawie art. 98 u.g.n., a w konsekwencji nie jest możliwe naruszenie tego przepisu. Bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów dotyczących ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organy obu instancji jednoznacznie ustaliły, że brak jest decyzji wywłaszczeniowej, a zatem ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 - 129 u.g.n. nie jest możliwe. Natomiast przesłanki zastosowania art. 98 u.g.n. oraz art. 73 Przepisów wprowadzających... pozostawały poza zakresem postępowania, a twierdzenie Spółdzielni, że ich ustalenie jest "konieczne dla rozstrzygnięcie sprawy" jest niezgodne z prawdą. Skarżący zarzuca ponadto, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę ograniczyły się do przywołania decyzji wydanych na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających... oraz art. 98 u.g.n., pomijając możliwość uchylenia tych decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Nie można się z tym zgodzić ze względu na - wielokrotnie już przytaczany - zakres niniejszego postępowania administracyjnego. Jeżeli skarżąca Spółdzielnia domaga się zmiany powołanych wyżej ostatecznych decyzji, powinna w tym zakresie złożyć stosowne wnioski do właściwych organów. W postępowaniu toczących się na podstawie art. 128 - 129 u.g.n. organ administracji publicznej nie był władny do uchylania bądź zmiany decyzji ostatecznych, wydanych na odmiennych podstawach prawnych. Podnoszenie takich żądań w odwołaniu nie może odnieść skutku w postaci uchylenia przez organ II instancji funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji ostatecznych. Nie można więc w zaskarżonej decyzji doszukać się naruszenia przez Wojewodę [....] art. 154 k.p.a. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa zarówno pod względem materialnoprawnym, jak i pod względem przepisów postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę skargę Spółdzielni mieszkaniowej im. [....] w K. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.