II SA/Kr 520/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XII/90/2015 Rady Miasta Jordanowa z dnia 26 października 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jordanowa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 17 ust. 5 i 6 załącznika nr 1. Wojewoda Małopolski złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Jordanowa NR Xll/90/2015 z dnia 26 października 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jordanowa, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 5 pkt. 6 i § 17 ust. 5 i ust. 6 - załącznika Nr 1 do ww. uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 26 października 2015 roku Rada Miasta Jordanowa podjęła uchwałę NR Xll/90/2015 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jordanowa. Zdaniem skarżącego uchwała zawiera istotne wady tj. została wydana z przekroczeniem ustawowych kompetencji w ten sposób, że narusza: * art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132 póz. 622 z późn. zm.) przez przerzucenie na wytwórców odpadów części obowiązków związanych z ich odbiorem oraz zobligowanie ich do ponoszenia dodatkowych kosztów, związanych z dostarczaniem odpadów ulegających biodegradacji do punktów ich odbioru lub z organizowaniem kompostowników; * art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. w ten sposób, że gmina nie odbiera od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy odpadów komunalnych, lecz tylko organizuje ich przyjmowanie w punktach selektywnego odbioru odpadów komunalnych; * przepisy prawa przez użycie w § 17 ust. 5 i 6 słowa "powinni" nakładającego na mieszkańców obowiązek ponownego wykorzystania opakowań, korzystania z produktów w opakowaniach zwrotnych oraz zagospodarowywania we własnym zakresie odpadów zielonych oraz kuchennych. W załączniku Nr 1 do w.w. uchwały (Regulamin Utrzymania Czystości i Porządku na terenie Miasta Jordanowa), Rada Miasta Jordanów wskazała m.in. zasady w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów, ulegających biodegradacji, w przypadku gdy nieruchomość posiada powierzchnię powyżej 700 m (2), zabudowanej domem jednorodzinnym zgodnie z harmonogramem. Z kolei w § 17 ust. 5 ustalono, że w celu ograniczania ilości wytwarzanych odpadów komunalnych oraz ich objętości wytwórcy odpadów komunalnych powinni: minimalizować używanie jednorazowych opakowań, ponownie wykorzystać opakowanie w tym samym celu lub w celu innym niż pierwotnie, bez potrzeby jego przetwarzania, korzystać z produktów w opakowaniach zwrotnych lub takich, które można poddać recyklingowi. Właściciele nieruchomości w celu zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów, powinni odpady zielone oraz odpady kuchenne zagospodarować we własnym zakresie w przydomowych kompostownikach (ust. 6). Zdaniem skarżącego powyższe zapisy § 5 pkt. 6 i § 17 ust. 5 i ust. 6 Regulaminu zostały uchwalone przez Radę Miasta Jordanowa z przekroczeniem ustawowych kompetencji jakie przysługują radzie gminy. Powołując się na art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, skarżący wskazali, że wśród wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mieści się "prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a," (art. 4 ust.2 pkt la). Zdaniem skarżącego przepis ten nie dopuszcza możliwości przerzucania obowiązków gminy na jej mieszkańców i zobligowania ich do ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z dostarczaniem odpadów ulegających biodegradacji do miejsca ich odbioru lub z organizowaniem kompostowników. Powyższy przepis nie pozwala również na nakładanie obowiązku kompostowania lub dostarczania odpadów ulegających biodegradacji do PSZOK-u, jest w nim bowiem mowa o selektywnym zbieraniu i odbieraniu, a nie o przerzucaniu części obowiązków związanych z odbiorem odpadów na ich wytwórców oraz o przyjmowaniu przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób odpadów wymienionych w tym artykule. Jedynym rodzajem odpadów ulegającym biodegradacji wymienionym w ww. artykule podlegającym ewentualnemu przyjmowaniu przez PSZOK są odpady zielone i tylko w stosunku do nich rada gminy może nałożyć obowiązek dostarczania ich do PSZOK. Pozostałe odpady komunalne ulegające biodegradacji powinny być odbierane przez gminę w punkcie ich powstawania. W dalszym ciągu swoich wywodów Wojewoda Małopolski podał, że Rada gminy, ustalając na podstawie art.4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości musi uwzględnić ograniczenia zapisane w tym artykule w ust. 2 pkt 1 litera a. Rada gminy nie ma zatem całkowitej swobody w określaniu sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości i nie ma kompetencji aby poszerzać katalog odpadów, które mogą być przyjmowane przez PSZOK. Zauważyć należy bowiem, iż norma art. 2 ust 1 pkt 12 ustawy o odpadach wskazuje, że przez odpady zielone należy rozumieć odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów. Z regulacji tej jasno wynika, iż odpady zielone mieszczą się w grupie odpadów ulegających biodegradacji ale nie są tym samym co one. Art 3 ust 1 ustawy o odpadach odrębnie definiuje odpady zielone( art. 3 ust. 12) i odpady ulegające biodegradacji (art. 3 ust. 10). W dalszym ciągu swojej argumentacji powołał się na art. 6c. ust. 1. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, wskazując że co do zasady, gmina ma obowiązek odbierać odpady komunalne lub zorganizować ewentualnie przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Zdaniem skarżącego za taką interpretacją pośrednio przemawia też art. 9d ust. 1 ustawy u.c.p.g. Zdaniem skarżącego wskazane standardy odbioru odpadów minimalizują zagrożenia związane z ich przemieszczaniem. Osoby fizyczne nie są w stanie im sprostać, a skoro tak, to mamy tu do czynienia z pośrednim wskazaniem, że co do zasady, odpady komunalne powinny być odbierane w miejscu ich wytworzenia, a nie wożone niezabezpieczone przez ich wytwórców. Tym samym Rada Miasta Jordanowa podejmując uchwałę NR Xll/90/2015 z dnia 26 października 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jordanowa, przekroczyła przysługujące jej kompetencje w zakresie ustalania sposobu pozbywania się ulegających biodegradacji odpadów komunalnych z terenu nieruchomości o powierzchni powyżej 700 m (2). Odnosząc się do § 17 ust. 5 Regulaminu wskazał, że użyty w nim termin "... wytwórcy odpadów komunalnych powinni: minimalizować używanie jednorazowych opakowań (1), ponownie wykorzystywać opakowanie w tym samym celu lub w celu innym niż pierwotnie, bez potrzeby jego przetwarzania (2), korzystać z produktów w opakowaniach zwrotnych lub takich, które można poddać recyklingowi (3) ," mógłby być traktowany jako zalecenie, pewnego rodzaju działanie pożądane, a nie obowiązujące. Zdaniem skarżącego z uwagi na charakter skarżonej uchwały słowo "powinni,, nie może być rozumiane inaczej niż "mają obowiązek". Analogiczne zastrzeżenia dotyczą § 17 ust. 6, w którym wskazano że: właściciele nieruchomości w celu zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowisk odpadów powinni odpady zielone oraz odpady kuchenne zagospodarować we własnym zakresie w przydomowych kompostownikach. W ocenie Wojewody Małopolskiego wynika, że przepisie w § 17 ust. 5 i ust. 6 Regulaminu Rada Miasta Jordanowa nałożyła na wytwórcę odpadów komunalnych między innymi obowiązek ponownego wykorzystania opakowań, korzystania z produktów w opakowaniach zwrotnych, oraz zobowiązała go do tego aby odpady zielone oraz kuchenne zagospodarowywał we własnym zakresie. Wskazał, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w języku prawnym wyrażenie "powinno być sporządzone" wyraża obowiązek sporządzenia, a zatem nakłada na adresata obowiązek w jaki sposób ma się on zachować, natomiast w brak natomiast podstawy prawnej pozwalającej radzie gminy na stanowienie prawa w zakresie ww. uregulowań jednoznacznie przesądza o przekroczeniu kompetencji Rady Miasta Jordanowa poprzez uchwalenie § 17 ust. 5 i 6 Regulaminu. W odpowiedzi na skargę - Rada Miasta Jordanów wniosła o jej oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz o odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Miasta Jordanów podała, że z art. 6 c ust. 1 ustawy u. c. p.g. nie wynika, by obowiązkiem gminy było zawsze odbieranie tych odpadów bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6) u.u.c.p.g. "Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: (...) tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a". Zgodnie z art. 3 ust. 2b "Gmina jest obowiązana utworzyć co najmniej jeden stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami." Wskazała, że art. 3 ust. 2 pkt. 6) u.u.c.p.g. zawiera katalog odpadów przekazywanych bezpośrednio do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych ("PSZOK") który jest otwarty, a wymienione są w nim wprost odpady zielone, które są odpadami ulegającymi biodegradacji. Odpady zielone są zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Podała, że wśród zadań gminy wymienionych w Rozdziale 3 u.u.c.p.g. ustawodawca nie wskazał, obowiązku odbierania odpadów ulegających biodegradacji bezpośrednio z terenu nieruchomości mieszkańca. Odbiór oraz zagospodarowanie odpadów komunalnych zostało powierzone przedsiębiorcy wyłonionemu w drodze przetargu nieograniczonego zgodnie z art. 6d ust. 1 u.u.c.p.g. Ponadto przedsiębiorca ten został zobowiązany do prowadzenia stacjonarnego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych -PSZOK. PSZOK utworzony został w Jordanowie ul. Kopernika (oczyszczalnia ścieków). Znajduje się on w odległości poniżej 1 km od nieruchomości skarżącego — posiada więc do niego łatwy dostęp w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt. 6) u.u.c.p.g. Odpady dostarczone przez mieszkańców do PSZOK są, w ramach umowy zawartej z przedsiębiorcą wybranym w drodze przetargu, przez niego odbierane z tego punktu i zagospodarowywane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Miasto Jordanów zorganizowało zatem odbiór odpadów ulegających biodegradacji od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i spełniło obowiązki wynikające z u.u.c.p.g. Kompostowanie prowadzone przez mieszkańców nie jest naruszeniem zasady prawidłowego tj. zgodnego z prawem gospodarowania odpadami, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 3 dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Wskazała, że określając zakres obowiązków gminy związanych z gospodarką odpadami należy uwzględnić również art. 3c ust. 1 .u.p.c.g. Rada Miasta Jordanów podniosła, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., gmina ma obowiązek prowadzić działania informacyjne i edukacyjne w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Realizacja zadania gminy dotyczącego zmniejszenia masy odpadów do 2020 r. (art. 3 b i 3 c u.c.p.g.) nie będzie możliwa bez współpracy ze strony mieszkańców. Podkreśliła, że działania określone w §17 ust. 5 i 6 Regulaminu są jedynie pożądanym działaniem zalecanym mieszkańcom przez uchwałodawcę i nie istnieje również w Regulaminie żadna sankcja za niedostosowanie się do tych zaleceń. Brak jest zatem w niniejszej sprawie podstaw do ograniczenia wykładni tych zapisów Regulaminu jedynie do wykładni językowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 i ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów adm. rządowej podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przepis z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2013 r., póz. 594 ze zm.) stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy samorządowej. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie ww. terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności aktu. W niniejszej sprawie skarżącym organem nadzoru jest Wojewoda Małopolski, który nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 ustawy) zakwestionował w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miasta Jordanowa NR Xll/90/2015 z dnia 26 października 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jordanowa, wnosząc skargę o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 5 pkt. 6 i § 17 ust. 5 i ust. 6 - załącznika Nr 1 do ww. uchwały (zwanego dalej Regulaminem). Przystępując do jej rozpoznania już na wstępie należy wskazać, że prawomocnym wyrokiem z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 332/16, (data prawomocności 14 lipca 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 5 punkt 6 Regulaminu Oznacza to, że § 5 punkt 6 Regulaminu był już wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym ww. wyrokiem WSA w Krakowie z 10 maja 2016 r. , a w konsekwencji należy potraktować tę regulację tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Raf/o /eg/s cyt. przepisu polega na tym, że gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie władzy . Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana B. Dauter, B. Gruszczcyński, A. Kabat , M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, s. 392-395). Zgodnie natomiast z treścią z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Stosując powyższą regułę (res iudicata) Sąd w niniejszym postępowaniu bierze moc wiążącą prawomocnego wyroku z 10 maja 2016 r. sygn.. akt II SA/Kr 332/16, który stwierdził już nieważność skarżonej uchwały w zakresie § 5 pkt. 6 - załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miasta Jordanowa NR Xll/90/2015 z dnia 26 października 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jordanowa. W ocenie Sądu skarga Wojewody Małopolskiego jest zasadna, a kwestionowany niego przepis § 17 ust. 5 i 6 uchwały Rady Miasta Jordanowa NR Xll/90/2015 z dnia 26 października 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jordanowa - stanowiący załącznik Nr 1 (dalej w skrócie Regulamin) jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa i nie może pozostać w obrocie prawnym. Z przepisu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SAAA/a 821/05,LEX nr 192932). Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., póz. 1515) gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są uchwalane w formie uchwał. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U., z 2013 r., póz. 1399 ze zm., zwana dalej w skrócie u.c.p.g.) stanowiący, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy. Wyliczenie elementów uchwały (art. 4 ust. 2) o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W związku z tym, trzeba się zgodzić ze skarżącym Wojewodą Małopolskim, że Rada Miasta Jordanów wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wprowadzając w § 17 ust. 5 Regulaminu przepis zgodnie z którym: wytwórcy odpadów komunalnych powinni: minimalizować używanie jednorazowych opakowań (1), ponownie wykorzystywać opakowanie w tym samym celu lub w celu innym niż pierwotnie, bez potrzeby jego przetwarzania (2), korzystać z produktów w opakowaniach zwrotnych lub takich, które można poddać recyklingowi (3), natomiast w § 17 ust. 6: właściciele nieruchomości w celu zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowisk odpadów powinni odpady zielone oraz odpady kuchenne zagospodarować we własnym zakresie w przydomowych kompostownikach. Sąd podziela w tym względzie stanowisko Wojewody, że wskazane wyżej uregulowania nie znajdują podstawy prawnej w żadnym obowiązującym akcie prawnym rangi ustawowej i jako wydane bez wymaganej podstawy prawnej wymagają wyeliminowania z mocą wsteczną (ex nunc) poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Zarówno bowiem u. c.p.g. jak ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 14.12. 2012 r. (Dz. U. z 2013 r., póz. 21) nie wskazują uprawnienia do wprowadzenia regulacji przyjętej w § 17 ust. 5 i 6 Regulaminu. Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania bądź wyznaczają określona sferę do swobodnej decyzji adresata ew. wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują życzeń, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taka formę. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznych funktorów "powinni", "powinien" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności. Stanowi to także naruszenie zasad techniki prawodawczej, sformułowanych w załączniku do rozporządzenia Prezesa RM z 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. nr 100, póz. 908). Trzeba mieć na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych. Nie zasługuje także na uwzględnieniu argumentacja Rady Miasta Jordanowa, zgodnie z którą kwestionowane przepisy § 17 pkt. 5 i 6 Regulaminu stanowią jedynie zalecenia stanowiące realizację ustawowego obowiązku prowadzenia przez gminę działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami (art. 3 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.) Z przywołanego przez organ przepisu wynika bowiem, że na gminy został nałożony obowiązek prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego ich zbierania, ale obowiązek ten nie łączy się w żaden sposób ze stanowieniem norm prawnych zalecających jedynie określone działania jako pożądane. W tym przypadku obowiązek ten oznacza prowadzenie przez gminę działalności w wybranych przez nią formach np. poprzez rozdawania ulotek, prowadzenia pogadanek w szkołach itp. (por. W. Radecki komentarz do u.c.p.g. wyd. V). Z powyższych względów należało, w uwzględnieniu skargi, orzec jak w pkt l sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.. 11