II SA/Kr 524/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki ( spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant: Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. Ś. i C. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących J. Ś. i C. Ś. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2003 r., znak:[...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej - Prawo budowlane z 1994 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał inwestorom: J. i C. Ś. rozbiórkę budynku rekreacyjnego o wymiarach 6,10 m x 4,10 m, zlokalizowanego na działce nr 166/1 w miejscowości S. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] 2003 r. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia legalności budowy budynku rekreacyjnego o konstrukcji szkieletowej drewnianej, opierzonej panelami PCV. Jak ustalił organ l instancji podczas oględzin w dniu [...] 2003 r. budynek ten posadowiony jest na fundamentach betonowych, słupowych na działce nr 166/1 w S., a jego wymiary wynoszą: 6,10m x 4,10m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Bochnia, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Bochnia Nr XIV/ 85/92 z dnia 10 kwietnia 1992 r., działka na której znajduje się przedmiotowy obiekt, położona jest w poza terenami budowlanymi ( w terenach rolnych ). Powołał się w tym względzie na informację uzyskaną z Urzędu Gminy B., zawartą w piśmie tego organu z dnia [...] 2003 r. Organ l instancji ustalił także, że przedmiotowy budynek został wzniesiony przez inwestorów – J. i C. Ś. - w latach 2002 - 2003 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe organ ustalił na podstawie oświadczenia inwestorów jakie złożyli do protokołu z oględzin z dnia [...] 2003 r. Organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. art. 29-31 Prawa budowlanego z 1994 r. W niniejszym przypadku żadne z wyłączeń określonych w art. art. 29-31 Prawa budowlanego z 1994 r. nie zachodzi. W ocenie organu l instancji inwestorzy wznosząc budynek rekreacyjny powinni na jego wybudowanie uzyskać pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że takiego pozwolenia nie posiadają. Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z przepisu tego wynika, że w sytuacji, gdy nie jest spełniony jeden z warunków określonych w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Bochnia zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Bochnia Nr XIV/85/92 z dnia 10 kwietnia 1992 r. działka, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek leży w terenach rolnych, nie przeznaczonych pod zabudowę. A zatem budowa przedmiotowego obiektu jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w takiej sytuacji organ stosuje ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r, czyli nakazuje rozbiórkę budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekł jak w sentencji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i C. Ś. Podnieśli w nim, że wybudowali małą altanę bez pozwolenia. Przepisy art. 48 i 49b ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowią, że organ nie musi nakazywać rozbiórki. Podnieśli także, że "nie wyznaczono jednoznacznie planu". Decyzją z dnia [...] 2004 r., znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję l instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że podziela stanowisko zajęte przez organ l instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego z 1994 r. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu. Bezsprzecznym jest, iż na wykonanie powyższych robót zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r., niezbędne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego z 1994 r. Jak wynika z akt sprawy, tj. z pisma Urzędu Gminy z dnia [...] 2003 r. znak: [...] zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania gminy Bochnia zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Bochnia Nr XIV/85/92 z dnia 10 kwietnia 1992 r. wyżej wymieniona ( nr 166/1 w S. działka leży poza terenami budowlanymi ( tereny rolne). Zatem orzeczenie o rozbiórce budynku rekreacyjnego o wymiarach 6.10 x 4.10 m wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr 166/1 w miejscowości S., niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było prawidłowe. Ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie, gdyż jedna z przesłanek wymienionych w ust. 2 tego artykułu nie zaistniała. W związku z powyższym, a także zebranym przez organ l instancji materiałem dowodowym, organ odwoławczy stwierdził, iż nastąpiło naruszenie przepisów prawa. Do obowiązków organu nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, zatem organ odwoławczy zobligowany był w sytuacji naruszenia prawa do utrzymania, w myśl dyspozycji art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W skardze na powyższą decyzję J. i C. Ś. podnieśli, że obowiązujący plan jest "przestarzały", a nowy, który lada chwila zostanie uchwalony dokona zmian w tym obecnie obowiązującym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie - p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wywiedzionych. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art., 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl, co dopiero przywołanego ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w sytuacji ustalenia niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczone jest uruchomienie tzw. trybu legalizacyjnego. Obie bowiem przesłanki ustanowione w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. muszą wystąpić łącznie. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego oparły się jedynie na piśmie Urzędu Gminy B. z dnia [...] 2003 r. i zawartej w nim informacji o niezgodności przedmiotowej budowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy nie zwrócił jednak uwagi na treść art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), która to weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. W świetle tego przepisu obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują swoją moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Przenosząc to na konkret rozpatrywanej sprawy, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Bochnia został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Bochnia Nr XIV/85/92 z dnia 10 kwietnia 1992 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., obowiązywał w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), to swoją moc obowiązywania zachował do dnia 31 grudnia 2003 r. W takim stanie rzeczy utrzymanie w mocy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez organ odwoławczy decyzji organu l instancji było wadliwe, skoro podstawą podjęcia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. takiego rozstrzygnięcia były ustalenia nie obowiązującego już w dacie wydawania przez ten organ planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bochnia, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Bochnia Nr XIV/85/92 z dnia 10 kwietnia 1992 r.. Organ odwoławczy w wyniku rozpatrywania odwołania powinien dogłębnie przeanalizować zarówno przesłanki materialnoprawne jak i procesowe decyzji l instancji, rozpoznając sprawę ponownie niejako od nowa. Tego najwyraźniej nie uczynił w tej sprawie organ II instancji, skoro nie miał w tym stanie rzeczy żadnych uwag do merytorycznej treści decyzji. Ustanie mocy obowiązywania wzmiankowanego już planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wywiera wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie należy bowiem zapominać, że zastosowanie ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. może mieć miejsce wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA z 28 kwietnia 2005 r. VII SA/Wa 1482/04, LEX nr 169370). Decyzja organu odwoławczego narusza zatem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Narusza także postanowienia artykułów 7 i 80 k.p.a. W pełni należy podzielić pogląd WSA, wyrażony w wyroku z dnia 16 grudnia 2005 r, sygn. akt: VI SA/Wa 1634/05, LEX nr 190917, że organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych mu akt sprawy organu pierwszej instancji, ale sam winien ocenić, czy zgromadzony przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy jest wystarczający i co najważniejsze, że jest on odpowiedni do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Zmiany stanu faktycznego i prawnego nie mogą ujść bowiem uwadze organu odwoławczego, gdyż ten winien je uwzględniać. Wobec powyższego organ odwoławczy źle ocenił posiadany materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.). Uchybił zatem postanowieniom naczelnej zasady postępowania administracyjnego - dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej dotyczy każdego etapu postępowania, także i odwoławczego. Jeżeli organ odwoławczy powtórnie rozstrzyga sprawę w jej całokształcie, w granicach jednakże wyznaczonych przez postępowanie organu l instancji, to w sytuacji zmiany stanu faktycznego i prawnego, jaka nastąpiła w niniejszym postępowaniu wskutek ustania mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego, winien był uchylić decyzję organu l instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ustanie bowiem mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego zrodziło konieczność ustalenia na nowo kwestii zgodności przedmiotowej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako jednej z przesłanek zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a to z pewnością przekracza ramy dopuszczalnego uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Nadto wykluczone było to także z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec tego decyzja organu l instancji, mimo, że podjęta w warunkach obowiązywania jeszcze wzmiankowanego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek ustania jego mocy obowiązującej jest decyzją nie odpowiadającą rzeczywistemu stanowi rzeczy. Dlatego też i ona wraz z decyzją organu II instancji musiały ulec uchyleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nakazywała orzeczenie jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach natomiast orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).