II SA/Kr 527/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2017 r. sprawy ze skargi H.G. , K.W. i Z.K. na postanowienie nr [...] Wojewody [...] z dnia 15 lutego 2017 r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej skargę oddala Postanowieniem z 28 grudnia 2016 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku H. G., K. W. i Z. K., Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi C. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z 11 lipca 2016 r., sprecyzowanym i uzupełnionym pismami z 16 września 2016 r. i z 9 grudnia 2016 r., H. G., K. W. i Z. K. zwrócili się o ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi C. W uzasadnieniu wniosku odwołano się do wydanej w tym zakresie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 22 października 1965 r. znak: [...], która w pkt II zatwierdzała wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących tym osobom udziałów, obejmujący 96 pozycji i stanowiący integralną część decyzji, wskazując, iż babcia wnioskodawców W. G. była mieszkanką wsi C., korzystała z gruntów wspólnoty poprzez wypasanie bydła i gęsi i zdaniem wnioskodawców spełniała warunki ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w związku z czym powinna być na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Na tej podstawie wnioskodawcy, jako następcy prawni tej osoby, wywodzą swoje prawo do udziału we wspólnocie. Podstawą postanowienia był art. 12 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zgodnie z którym przepisów art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 nie stosuje się do przypadków, w których do dnia wejścia w życie ustawy zostały już ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych. Zażalenie na wyżej wymienione postanowienie Starosty [...] wnieśli Z. K., H. G., K. W. i Z. K. Postanowieniem nr [...] z 14 lutego 2017 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia Z. K. na postanowienie Starosty [...] z 28 grudnia 2016 r. znak: [...]. Natomiast postanowieniem nr [...] z dnia 15 lutego 2017 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703) oraz art. 144 w związku z art. 127, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z 28 grudnia 2016 r. W jego uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że H. G.. K. W. i Z. K. zwrócili się o ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi C. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania lub osoby prawne mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby mające miejsce zamieszkania na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ww. ustawy, ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. Jak słusznie wskazał organ I instancji, zgodnie z art. 12 ww. ustawy, przepisów art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 nie stosuje się do przypadków, w których do dnia wejścia w życie ustawy zostały już ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych. Decyzją z 22 października 1965 r. znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zatwierdziło wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi C., obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących tym osobom udziałów, obejmujący 96 pozycji i stanowiący integralną część decyzji (pkt II), czego wnioskodawcy mieli świadomość, lecz nie zgadzali się z nieuzasadnionym ich zdaniem pominięciem ich poprzedniczki prawnej (babki) w ww. wykazie, który to zarzut de facto dominuje również w zażaleniu. Podkreślono, iż organ I instancji nie był uprawniony do badania prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydium Powiatowej Rady "Narodowej w [...] z 22 października 1965 r. znak: [...], bowiem temu celowi służą co do zasady odrębne tryby postępowania administracyjnego (art. 145, art. 145a, art. 145b, art. 155 oraz art. 156 k.p.a.). Na gruncie przedmiotowej sprawy "inną uzasadnioną przyczyną", dla której Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, było zgłoszenie przez wnioskodawców roszczenia, którego realizację wprost wyłączono w przepisie powszechnie obowiązującego prawa - art. 12 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Postanowienie Wojewody [...] nr [...] dnia 15 lutego 2017 r., znak [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. G., K. W. i Z. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy treść art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § l k.p.a. i art. 107 k.p.a. na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu, że organ nie odniósł się do całości materiału w sprawie oraz nie zbadał należycie całego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący ich zdaniem dowiedli, że tzw. lista pierwotna to lista niestanowiąca integralnej części decyzji [...], nigdy nie była rejestrowana w rejestrze gruntów, nie była też przekazana na szkoleniu Zarządów Wspólnot w Gromadzkiej Radzie Narodowej w [...]. (protokół z dnia [...].XII. 1966r w załącznikach). Zdaniem skarżących naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. Pismo dotyczące ujęcia skarżących wśród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi C. jako spadkobierców W. G. złożone zostało 5 listopada 2014r. Przez 8 miesięcy przeleżało w Starostwie bez żadnej procedury i odpowiedzi. W archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego, gdzie zgromadzone są decyzje w sprawie wspólnot gminnych - decyzji [...] z dnia 22.X.1965r brak. Brak jest również wykazu osób uprawnionych. Zdaniem skarżących już sama data jej wydania to rażące naruszenie prawa, bowiem powinna być wydana w ciągu roku od wejścia w życie ustawy z czerwca 1963 r. Na odwrotnej stronie widnieją dwie różne daty uprawomocnienia się. W protokole z dnia [...] grudnia 1966 r. jest zapis, że w tym czasie w Gminie powstały 4 Wspólnoty. We wszystkich 4 przypadkach zachodzi niestaranność: K. - 2 decyzje, brak wykazu uprawnionych, P. - wykaz uprawnionych spisany na podstawie listy z zebrania, tak samo jak w B. W C. brak wykazu uprawnionych zarówno w rejestrze gruntów jak i archiwum.). Zarządy mają szkolenie z organizacji Wspólnoty oraz otrzymują decyzje, statut, ustawę z 1963 r., pieczątki i inne, ale nie otrzymują wykazu osób uprawnionych. Niestaranność wydanej decyzji jak i cała późniejsza działalność wskazują, że te sprawy zasługiwały na prawne uregulowanie. Skarżący nigdy nie widzieli wykazu osób uprawnionych. Jak twierdzą na podstawie informacji pozyskanych od mieszkańców obecny zarząd wspólnoty zwołał kiedyś zebranie, na którym można się było dopisać do listy osób uprawnionych we Wspólnocie. Skarżący nie mogli jednak tego sprawdzić, bo nigdy żadna lista nie została im pokazana. Jeżeli to jest prawda, ich babcia nie miała takiej możliwości, bo zmarła 14.02.1967 r., ale skarżący powinni mieć szansę. Starostwo mogło to sprawdzić analizując tzw. listę pierwotną z listą dziedziczących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał, że jakkolwiek zaskarżone postanowienie jest, co do zasady prawidłowe, to jednak uzasadnienie postanowienia nr [...] Wojewody [...] z dnia 15 lutego 2017 r. znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji należy uznać za wadliwe. Odmawiając wszczęcia postępowania w ww. sprawie organy powołały się na okoliczność, iż ostateczną decyzją z 22 października 1965 r. znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zatwierdziło wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi C., obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących tym osobom udziałów, obejmujący 96 pozycji i stanowiący integralną część decyzji (pkt II). Organy wskazały na przepis art. 12 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zgodnie z którym przepisów art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 nie stosuje się do przypadków, w których do dnia wejścia w życie ustawy zostały już ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych. Odwołanie się do tej regulacji należy jednak uznać za błędne, bowiem przepis ten wyłącza możliwość wydania decyzji ustalającej m.in. wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej jedynie w przypadku, gdy prawa do nieruchomości wchodzącej w skład takiej wspólnoty zostały już przyznane przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (co nastąpiło z dniem ogłoszenia - art. 35), a nie - jak to przyjął organ I instancji i w ślad za nim zaakceptował to stanowisko organ II instancji - ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1276), tj. przed 1 stycznia 2016 r. Niemniej nie ulega wątpliwości, iż ostateczną decyzją z 22 października 1965 r. znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] m.in. zatwierdziło wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi C.. Z dokumentów przedłożonych przez strony wraz z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania wynika ponadto, iż wspólnota taka funkcjonuje na terenie wsi C. Wszelkie podnoszone przez strony zarzuty względem ww. orzeczenia mogłyby zostać wzięte pod rozwagę jedynie w odpowiednim trybie weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Z uwagi na powyższe odmowa wszczęcia postępowania w ww. sprawie była zasadna, bowiem zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą prowadzić do jego uchylenia. Organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały żądanie H. G., K. W. i Z. K. jako żądanie ustalenia ich praw do wspólnoty gruntowej we wsi C. Uprawnienia swoje wnioskodawcy wywiedli z tego, że ich babcia W. G. jako mieszkanka wsi C. korzystała z gruntów wspólnoty poprzez wypasanie bydła i gęsi przez co (ich zdaniem) spełniała warunki ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w związku z czym powinna być na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Nie budzą wątpliwości ustalenia dotyczące powstania wspólnoty gruntowej we wsi C. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydziału [...] z dnia 22.10.1965 r. znak: [...] postanowiono: ← w pkt I uznać nieruchomość położoną we wsi C., gromada [...]., powiat [...] obj. Lwh [...], pgr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. 88,11 ha za wspólnotę gruntową podlegającą zagospodarowaniu w trybie ustawy z dnia 29.06.1963 r., ← w pkt II zatwierdzono wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów obejmujący 1-96 pozycji, stanowiący integralną część decyzji. Decyzja stała się ostateczna z dniem 13.XI (rok nieczytelny 1964 lub 1965). Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U Nr 28, poz. 169). Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a zatwierdzony nią wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie ma walor prawny decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dopóki decyzja ta w obecnym kształcie funkcjonuje w obrocie prawnym, nie jest możliwe "dopisanie" nowych członków wspólnoty gruntowej czyli ustalenie uprawnień nowych podmiotów, nieobjętych wykazem zatwierdzonym w pkt II decyzji, do udziału we wspólnocie gruntowej. Żaden przepis ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewiduje możliwości "rewidowania" czy też ponownego ustalania wykazu osób uprawnionych. Jednocześnie, jak zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, organy błędnie powołały się na art. 12 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przepis ten wyłącza zastosowanie art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 do przypadków, w których do dnia wejścia w życie tejże ustawy - tj. do dnia 5 lipca 1963 r. - zostały już ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych. Natomiast decyzja z dnia 22 października 1965 r. została wydana po wejściu w życie tej ustawy, na podstawie jej przepisów. Jej art. 12 nie może znaleźć zastosowania w tym przypadku, bowiem odnosi się do zupełnie innych sytuacji. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że przepis art. 12 odnosi się do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. poz. 1276) czyli przed 1 stycznia 2016 r. Jak jednak wskazano już wcześniej - mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do jego uchylenia. Zarzuty skarżących dotyczą przede wszystkim wadliwości czy też "niestaranności" decyzji z dnia 22 października 1965 r., na mocy której powstała wspólnot gruntowa wsi C. Nie mogą one jednak skutkować ponownym ustaleniem udziałów w istniejącej i funkcjonującej wspólnocie gruntowej i dlatego nie mogły odnieść skutku. Biorąc powyższe pod uwagę skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.