II SA/Kr 528/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o., Spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Uzasadnienie: Decyzją z dnia 3 grudnia 2007 r. (......) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę "obiektu usługowego (budynku biurowo-komercyjnego) wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi tzn.: z przyłączami do sieci wodociągowej, ciepłowniczej, gazowej, teletechnicznej TP, teletechnicznej Netia, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, energetycznej SN wraz z wbudowaną stacją transformatorową, z przebudową istniejących sieci teletechnicznej i ciepłowniczej z przebudową istniejącego zjazdu z ul. Imbramowskiej, z wewnętrznym układem dróg, placów i chodników, z oświetleniem zewnętrznym na działkach nr nr [...] oraz 1030/1 położonych przy ul. [...] w K". Za stronę w tym postępowaniu uznano, między innymi, E.Z. i Z.Z. , oraz Spółdzielnię Mieszkaniową [...] . Zasięg obszaru oddziaływania ww. inwestycji obejmował, między innymi, działkę nr [...] . W obszarze oddziaływania nie mieściła się działka nr [...] . Decyzją z dnia 8 lutego 2008 r. (......) Wojewoda [...] utrzymał w/w decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 293/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Decyzją z dnia 5 stycznia 2010 r. (.....) Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 grudnia 2007 r., oraz zatwierdził projekt budowlany obejmujący całość zamierzenia budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznego układu drogowego z jezdniami, placem manewrowym, chodnikami, pochylniami, schodami terenowymi, murkami oporowym, odwodnieniem liniowym i zespołem miejsc parkingowych od strony ul. [...] ; wolnostojącej, podświetlanej tablicy reklamowej; oświetlenia zewnętrznego; trzech masztów do zainstalowania kamer do monitoringu. W decyzji tej ustalono obszar oddziaływania obejmujący działki o numerach: nr nr [...] . Wskazał organ, że nastąpiło ograniczenie kręgu stron w stosunku do wcześniejszego postępowania zakończonego decyzją z 3 grudnia 2007 r., a to dlatego, że zakres oddziaływania odniesiono jedynie do tych robót budowlanych, które nie zostały jeszcze zrealizowane i na które wydano pozwolenie na budowę. Tym samym pominięto E.Z. i Z.Z. , oraz Spółdzielnię Mieszkaniową [...] , ponieważ wedle organu orzekającego, ich działki nie znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 5 stycznia 2010 r. złożyli E.Z. i Z.Z. Wskazali, że są właścicielami działek nr nr [...] znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji oraz, że o decyzji z 5 stycznia 2010 r. dowiedzieli się w trybie dostępu do informacji publicznej. Podnieśli, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji obejmuje działki wnioskodawców, co skutkuje zaciemnieniem ich mieszkania wybudowanym biurowcem, przesłanianiem widoku z okien, zwiększeniem siły oddziaływania wiatru, zwiększeniem hałasu oraz ograniczeniem zabudowy na działce nr [...] . Wniosek o wznowienia w/w postępowania złożyła również Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. , podnosząc że jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej w sąsiedztwie inwestycji, w zw. z czym winna była być potraktowana jako strona postępowania. Decyzją z dnia 10 września 2010 r. (......) na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147 kpa Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 5 stycznia 2010 r. Wskazał organ, że zakres podstaw do wznowienia postępowania nie podlega wykładni rozszerzającej, a wniosek o wznowienie postępowania musi pochodzić od strony. W sytuacji zaś, gdy z żądaniem wznowienia postępowania wystąpi podmiot niebędący stroną w sprawie, a taka sytuacja wedle organu miała miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji nie bada, czy zrealizowane zostały przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 kpa. Taka ocena może bowiem nastąpić dopiero po ustaleniu, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot któremu winien przysługiwać przymiot strony, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskujących o wznowienie postępowania brak było również podstaw do odnoszenia się do innych wskazanych we wniosku zarzutów kierowanych pod adresem przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia 22 listopada 2010 r. (......) na podstawie art. 138§2 i art. 104 kpa oraz art. 80 i 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Wedle organu odwoławczego organ I instancji nie udowodnił bezspornie, że wniosek złożył podmiot niebędący stroną oraz nie przeprowadził analizy, czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie. Na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia. Skarżąca spółka zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Wskazała nadto, że w trakcie obowiązywania pozwolenia na budowę inwestor zrealizował znaczną część inwestycji, a po jego uchyleniu do realizacji pozostało wykonanie wewnętrznego układu drogowego z jezdniami, placem manewrowym, chodnikami, pochylniami, schodami terenowymi, murkami oporowymi, odwodnieniem liniowym i zespołem miejsc parkingowych od strony ul. Imbramowskiej, wolnostojącej, podświetlanej tablicy reklamowej, oświetlenia zewnętrznego oraz trzech masztów do zainstalowania kamer do monitoringu. W ocenie strony skarżącej w tej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 5 stycznia 2010 r. i prawidłowo ustalił krąg stron w tym postępowaniu. Ograniczenie zakresu stron w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę wynikało z zakresu samego zamierzenia budowlanego. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazał sąd, że organ I instancji zasadnie wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania po uprzednim ustaleniu, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony. Zakres udzielonego decyzją z dnia z dnia 5 stycznia 2010 r. pozwolenia na budowę dotyczy bowiem takich robót budowlanych, które swoim zasięgiem nie obejmują działek skarżących. Ponadto w zakresie umorzenia postępowania co do już zrealizowanej inwestycji stroną jest sam wnioskodawca, ponieważ wówczas organ administracyjny w ogóle nie prowadzi merytorycznego postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę i tym samym nie bada zakresu (obszaru) oddziaływania obiektu, ponieważ został on już wybudowany. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda [...] podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 149 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także uczestnik postępowania – Z.Z. , który podniósł, że w/w wyrok wydany został z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 w zw. z art. 149 kpa poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem w/w przepisów oraz z naruszeniem art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędna wykładnię skutkującą nieuzasadnionym ustaleniem braku istnienia po stronie E.Z. i Z.Z. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 5 stycznia 2010 r. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. (II OSK 1698/11) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszania ostatecznych decyzji, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania są podstawą do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (stanowi ono podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną) lub decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co ma podstawy w ustaleniu niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 kpa., może mieć miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda, jednakże inna jest sytuacja, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wedle Naczelnego Sadu Administracyjnego w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, LEX nr 510752). W przypadku gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 kpa nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tylko bowiem gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot, który nie jest stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wyjaśnił nadto Sąd, że stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot, który nie jest w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, publ. LEX nr 484887). W rozpoznawanej sprawie zatem zachodziła potrzeba zbadania przymiotu strony i legitymacji do żądania wznowienia postępowania na podstawie akt sprawy, a to wymagało wznowienia postępowania w celu dokonania oceny, czy wskazywana podstawa występuje. Zbadanie, czy uczestnicy mają przymiot strony i legitymację do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 5 stycznia 2010 r. wymagało zaś ustalenia, czy planowana inwestycja rzeczywiście będzie oddziaływać na nieruchomości uczestników (w tym m.in. kwestię zacienienia i innych okoliczności związanych z oddziaływaniem). Zbadanie powyższych okoliczności powinno być dokonane po wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, zgodnie z regułami prawa procesowego. Podkreślił Sąd, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział. Dodał, że ponownie rozpatrując sprawę, sąd I instancji winien więc ocenić czy w okolicznościach sprawy projektowane zagospodarowanie terenu, rodzaj i funkcja planowanego przedsięwzięcia uzasadniały uznanie uczestników, jako właścicieli sąsiednich nieruchomości, za stronę postępowania i przydania im legitymacji do żądania wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko - jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, przy czym wiążąca wykładnia może dotyczyć zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd dotyczący przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. Stwierdził mianowicie, że w przypadku wniosku o wznowienie, opartego na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, merytoryczne badanie interesu prawnego wnioskującego winno odbywać się w postępowaniu rozpoznawczym, po wznowieniu postępowania. Tak sformułowanym poglądem Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostaje związany. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu przesłanek, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tych realiach rozpoznawanej sprawy sądowej, w kontekście poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżoną decyzję ocenić należy pozytywnie. Skoro bowiem badanie i ostateczne stwierdzenie, czy E.Z. i Z.Z. przysługuje interes prawny winno nastąpić po wznowieniu postępowania, to rzeczywiście decyzję organu I instancji uznać należy za "przedwcześnie" wydaną. Organ I instancji nie tylko bowiem nienależycie wyjaśnił kwestię interesu prawnego skarżących, ale przede wszystkim uczynił to - z naruszeniem art. 149 §§ 2 i 3 kpa – w ramach wstępnego badania podania, a nie w ramach wszczętego postępowania jurysdykcyjnego. Uchybienie to powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego w całości. W istocie więc spełnione zostały przesłanki przepisu, na podstawie którego organ odwoławczy wydał swą decyzję, decyzji tej więc nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa powodującego potrzebę jej wyeliminowania. Niemającą wpływu na treść rozstrzygnięcia wadą zaskarżonej decyzji jest ogólnikowość jej uzasadnienia. Wada ta nie prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, ale podkreślić należy, że w ponownym postępowaniu organ I instancji, w ocenie prawnego interesu E.Z. i Z.Z. , uwzględnić winien wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym i to, że "zmiana stanowiska organu w ponownym postępowaniu udzielającym pozwolenia na budowę i obejmującym projekt budowlany obejmujący całość zamierzenia, czyli dotyczącym tego samego obiektu budowlanego, nie jest niczym uzasadniona, albowiem nie zmieniły się żadne parametry budynku istotne z punktu widzenia wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu na działki sąsiadujące". Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.