II SA/Kr 53/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na postanowienie Wojewody z dnia 20 listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Wojewoda postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia T. K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 13 lipca 2018 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. z dnia 11 stycznia 2016 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (etap IX) wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej, zagospodarowaniem terenu wraz z ciągami pieszymi, zewnętrznymi miejscami postojowymi oraz wjazdem do garażu podziemnego przy ul. [...] w K. – na dz. Nr [...] obr. [...]" – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 11 stycznia 2016 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (etap IX) wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu, miejscami postojowymi oraz wjazdem do garażu podziemnego na dz. Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W piśmie z dnia 16 maja 2016 r. (nadanym w placówce pocztowej 17 maja 2016 r.) T. K. wniósł do Wojewody podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 11 stycznia 2016 r. oraz wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. wniosek ten został przekazany do Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego w sprawie. Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia 13 lipca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w związku z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 11 stycznia 2016 r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę Nr [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (etap IX) wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., gazowa, elektryczną, wentylacją mechaniczną, zagospodarowaniem terenu wraz z ciągami pieszymi, zewnętrznymi miejscami postojowymi oraz wjazdem do garażu podziemnego przy ul. [...] w K. – na dz. nr [...] [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono w szczególności, że – jak wykazała analiza obszaru oddziaływania przeprowadzona w ramach postępowania – lokal, którego właścicielem był wnioskodawca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i tym samym nie przysługuje mu przymiot strony. Ze względu na fakt, iż nie zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane, brak jest możliwości uznania, że następuje oddziaływanie obiektu na okoliczne nieruchomości. Ponadto Prezydent Miasta K. stwierdził, że – jak wynika z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] – wnioskodawca zbył tę nieruchomość, z posiadania której wywodził przymiot strony. Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. T. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta K., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego, tj. 1) naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że T. K. nie przysługuje przymiot strony mimo, iż w trakcie toczącego się postępowania był właścicielem nieruchomości lokalowej nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w której prowadzony jest żłobek, znajdujący się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji; 2) naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez zawężające rozumienie określenia "obszar oddziaływania obiektu"; 3) naruszenie § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie (przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu) ograniczeń dla nieruchomości sąsiednich wynikających z tych przepisów; 4) naruszenie § 60 Rozporządzenia poprzez pominięcie (przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu) ograniczeń dla nieruchomości sąsiednich wynikających z tych przepisów i poprzez niezachowanie wymaganych odległości projektowanego budynku dla zapewnienia światła dziennego i nasłonecznienia w żłobku tj. w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]; 5) naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię przepisu prowadzącą do wniosku, że postępowanie nie może zostać wznowione; 6) naruszanie przepisów postępowania, art. 149 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia, mimo że zachodziła potrzeba badania legitymacji strony na gruncie akt sprawy, w postępowaniu wznowionym; 7) naruszenie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie wniosku bez wymaganego w tym zakresie wznowienia postępowania; 8) naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, uchybienie przez organ obowiązkowi zebrania całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie; 9) naruszenie art. 11 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nie zawarcie w postanowieniu wystarczającego uzasadnienia prawnego i faktycznego. W zażaleniu sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Na skutek zażalenia Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 20 listopada 2018 r., którym uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 13 lipca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 11 stycznia 2016 r. Nr [...], znak: [...], jak i zaskarżone postanowienie z dnia 13 lipca 2018 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją są podpisane przez tę samą osobę. Ta wada zaskarżonego postanowienia daje podstawę do jego uchylenia, bowiem okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Dalej organ II instancji wskazał, że kolejnym zagadnieniem, które ponownie badając sprawę organ I instancji winien będzie wyjaśnić, jest ustalenie czy następca prawny T. K. (byłego właściciela lokalu w budynku nr [...], zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...]), podtrzymuje wniosek o wznowienie postępowania i chce kontynuacji postępowania, mającego na celu rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania. Uznać bowiem należy, że procedura dotycząca wznowienia postępowania wymaga od wnioskodawcy zachowania terminu do złożenia wniosku w tym zakresie. Jak ustalił w niniejszym postępowaniu organ I instancji, T. K. dochował tego terminu. Następca prawny, składając nowy wniosek, w którym wskazana by była analogiczna przesłanka tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być narażony na ocenę organu o braku dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Ponadto, w ocenie organu II instancji, przy określeniu obszaru oddziaływania nie jest wystarczające ustalenie, że inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Należy założyć, że w przypadku naruszenia tych przepisów organ nie udzieliłby pozwolenia na budowę. Rolą organu jest natomiast ocena czy inwestycja wpływa na sposób zagospodarowania innych nieruchomości, a w przypadku obiektów istniejących czy nie następują dopuszczalne prawem ograniczenia w ich użytkowaniu. Dotyczy to np. nasłonecznienia czy to pokoi w budynkach mieszkalnych, czy też nasłonecznienia w pomieszczeniach, jak w tym przypadku, przeznaczonych do różnych form opieki przedszkolnej i szkolnej. Dlatego też w przypadku gdyby wystąpiła przesłanka do ponownej analizy obszaru oddziaływania inwestycji obejmującej etap IX, organ winien będzie dokonać ustaleń czy w obszarze tym nie znajduje się usytuowany na parterze budynku nr [...] lokal usługowy (Centrum [...] [...]), którego właścicielem był wnioskodawca. Wpływ na tę ocenę będzie miało również ustalenie w jakim okresie została do tego lokalu wprowadzona funkcja, tj. przed czy po udzieleniu pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. firma B w K. złożyła skargę na powyższe postanowienie Wojewody z dnia 20 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że: "zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jak również wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego"; 2) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie i uchylenie postanowienia z dnia 13 lipca 2018 r. w sytuacji gdy brak jest przesłanek do takiego rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania – a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała argumentację organu, w świetle której w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do wyłączenia pracownika określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącej, błędne pozostają również zastrzeżenia dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji. Jeżeli organ II instancji dostrzega kwestie, które nie były przedmiotem analizy organu I instancji, a uważa że są one istotne dla rozpoznania sprawy, to winien te zagadnienia rozstrzygnąć. Wojewoda uprawniony jest do prowadzenia postępowania dowodowego, kompetentny jest również do poczynienia własnych ustaleń faktycznych oraz merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozstrzygnięcie kasatoryjne w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowić powinno wyjątek. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje, że organ II instancji rozstrzyga sprawę merytorycznie (art. 138 § 1 k.p.a.). Wojewoda nie wskazał wystarczających powodów dla wydania decyzji kasatoryjnej. Skarżąca podkreśliła również, że T. K. – osoba, która wniosła o wznowienie postępowania, zbył nieruchomość, której własność dawała mu przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nowy właściciel nieruchomości nie zgłosił swojego udziału w sprawie, co dowodzi, że nie jest sprawą zainteresowany, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana; dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego – wznowienia postępowania czy też wszczęcia postępowania nieważnościowego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., II GSK 135/15, CBOSA). Skoro zatem w niniejszym przypadku zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 11 stycznia 2016 r. Nr [...], znak: [...], jak i postanowienie z dnia 13 lipca 2018 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją zostały podpisane przez tę samą osobę – Wojewoda prawidłowo skonstatował naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że pracownik, który podlegał wyłączeniu, nie tylko brał udział w postępowaniu nadzwyczajnym, ale także wydał w nim rozstrzygnięcie – a zatem naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., miało postać kwalifikowaną. Gdyby postanowienie o odmowie wznowienia postępowania stało się ostateczne – zachodziłaby w odniesieniu do niego przyczyna wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zwłaszcza kwalifikowane, samo przez się implikuje potrzebę powtórzenia czynności jurysdykcyjnych – takie założenie przyjmuje się przy wykładni przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Analogiczne założenie należy przyjąć, ilekroć odnośne naruszenie – zachodzące w odniesieniu do orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji – zostanie zidentyfikowane przez organ drugiej instancji w ramach postępowania odwoławczego lub zażaleniowego. Adekwatnym działaniem organu drugiej instancji jest wtedy wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zasada dwuinstancyjności zakłada prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przy czym liczy się tylko takie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, które odbywa się w warunkach gwarantujących zachowanie obiektywizmu. Skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania i w istocie zachodzi konieczność ponowienia czynności procesowych w pierwszej instancji, spełnione są przesłanki orzeczenia kasacyjnego, opisane w art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym co do zasady nie może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym lub zażaleniowym (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r., IV SA/Po 119/19, CBOSA). Zważywszy na charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia (rozstrzygnięcie kasacyjne), pojętego w obliczu naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – przedwczesne byłoby odnoszenie się do innych kwestii związanych z przedmiotową "sprawą weryfikacyjną" ("wznowieniową"). Sąd zatem nie wypowiada się – ani pozytywnie, ani negatywnie – w szczególności co do tych twierdzeń Wojewody, które dotyczą implikacji ewentualnego zbycia odnośnej nieruchomości przez wnioskodawcę w kontekście zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, legitymacji w postępowaniu nadzwyczajnym tudzież przedmiotowości i zakresu postępowania nadzwyczajnego. Niepodobna się obecnie co do tych kwestii wypowiadać, skoro zgodnie z prawem procesowym nie uczynił tego jeszcze organ pierwszej instancji. Poczynione rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Zdaniem Sądu, Wojewoda nie naruszył przepisów wskazanych w skardze. Podkreślić należy, że wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje wszystkie etapy tegoż postępowania, w tym badanie jego dopuszczalności. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.