II SA/Kr 530/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Barbara Pasternak / spr. / AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi D.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego D.J. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie organu I instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. zostało wszczęte w związku z pismem D.J. z dnia 2 sierpnia 2002 r. w przedmiocie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, realizowanym na działce nr "1" w obr. [...] w N. Postanowieniem z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] organ I instancji nakazał wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy realizacji przedmiotowego budynku. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2002 r., znak [...] nałożył na inwestora K.K. obowiązek dostarczenia projektu przedmiotowej inwestycji ze zmianami naniesionymi przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia ukazującymi zakres prac do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak: [...], na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106/00 poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98/00 poz. 1071) w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr "1" w obr. [...] przy ul. N. w N., nakazał inwestorowi K.K. wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie realizowanego na w/w działce budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, polegających na: - zamurowaniu otworów okiennych w pomieszczeniu kotłowni i wiatrołapu w elewacji północno - wschodniej od strony granicy z działką nr "2" w obr. [...] pustakami szklanymi typu luksfery, - podbiciu materiałem ognioodpornym - płytą PGS (kartonowo-gipsową) okapu dachu nad wiatrołapem od strony działki nr "2" w obr. [...], Roboty powyższe należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane według "Projektu zmian w projekcie budynku mieszkalnego..." sporządzonego przez inż. M.J. i wykonać je w terminie do dnia 31.12.2002 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego budynku prowadzone były zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].05.1998 r., znak: [...] wydaną przez Urząd Miejski w N. i zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Budynek został zlokalizowany zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zgodnie tym projektem ścianę wiatrołapu posiadającą okna zaprojektowano w odległości 4.80 m od granicy z działką nr "2" w obr. [...] Postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...].08.2002 r., sygn. akt [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, został ustalony nowy przebieg granicy pomiędzy działką nr "3" na której realizowany jest budynek mieszkalny, a działką nr "2" w obr. [...]. Organ I instancji wskazał, iż w wyniku ustalenia nowego przebiegu granicy działek, realizowany budynek zlokalizowany jest w następujący sposób: ściana wiatrołapu posiadająca otwór okienny zlokalizowana jest w odległości 2.44 - 2.53 m od nowej granicy; ściana budynku posiadająca otwór okienny od kotłowni (przy garażu) zlokalizowana jest w odległości 3.83 - 3.95 m od nowej granicy. Organ I instancji stwierdził, że budynek zlokalizowany zgodnie zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę obecnie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10/95 poz. 46) określone w § 12 ust. 4 pkt 2, cyt: "Jeżeli z warunków, o których w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej : dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m." Organ I instancji wskazał, że z dostarczonego przez inwestora "Projektu zmian w projekcie budynku mieszkalnego" wynika, iż w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami należy zamurować pustakami szklanymi otwór okienny w ganku oraz otwór okienny od pomieszczenia kotłowni, a także podbić materiałem ognioodpornym (płyty kartonowe - gipsowe) okap dachu nad gankiem od strony granicy działką nr "2" w obr. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył D.J. Odwołujący wskazał, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem użytym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, z którego wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...].08.2002 r. sygnatura akt [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, został ustalony nowy przebieg granicy pomiędzy działką nr "1" (na której realizowany jest budynek mieszkalny), a działką nr "2" w obr. [...]. Zdaniem odwołującego sformułowanie to sugeruje, że granica ta powstała na skutek orzeczenia Sądu, "a zgodnie z prawdą taki przebieg granic istniał od w tym miejscu od lat ". Odwołujący wskazał, iż przedmiotowa granica została samowolnie przesunięta w głąb jego posesji i Sąd przywrócił tylko jej właściwe położenie. Następnie zarzucił, że organ I instancji powołał się w swoim rozstrzygnięciu na nieobowiązujące jeszcze w dacie jego wydania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.2002 r . w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. - Dz. U. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126) po rozpatrzeniu w/w odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego nią obowiązku i w tym zakresie orzekł, że nakazane zaskarżoną decyzją czynności należy wykonać w terminie do dnia 30.04.2003 r.; zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowym postępowaniu zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wskazał na prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Podał za organem I instancji, iż w wyniku ustalenia nowego przebiegu granicy działek, ściana wiatrołapu przedmiotowego budynku posiadająca otwór okienny zlokalizowana została w odległości 2,44-2,53 m od granicy z działką sąsiednią, a ściana z otworem okiennym od strony kotłowni - w odległości 3,83-3,95 m od granicy z działką sąsiednią. Zdaniem organu II instancji, korekta projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, dotycząca zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nakazane skarżoną decyzją organu I instancji czynności mają na celu doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa. Usunięcie zaistniałych nieprawidłowości powinno doprowadzić do wydania decyzji wznawiającej roboty budowlane. Organ II instancji, po ocenie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego stwierdził, iż organ I instancji w sposób prawidłowy nakazał wykonanie określonych w skarżonej decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie D. J. Skarżący nie zgadza się z zapadłą decyzją i wnosi o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, zwłaszcza z przepisami § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący w uzasadnieniu niniejszej skargi zarzucił naruszenie § 12 ust. 4 pkt 2 w/w rozporządzenia, z którego wynika, że odległość od granicy wynosi 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów, a zdaniem organów administracyjnych - odległość od ściany ganku z zamurowanymi otworami okiennymi do działki skarżącego, wynosząca 2, 44 m - jest zgodna z prawem. Następnie skarżący wskazał na występujące w rozstrzygnięciach organów administracyjnych sprzeczności i brak konsekwencji, polegający na zamiennym używaniu sformułowań "ganek" i "wiatrołap", chociaż pojęcia te nie oznaczają tego samego przedmiotu. Skarżący nie zgadza się z użytym przez organy administracyjne w uzasadnieniach określeniem "nowej granicy". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż organ I instancji w sposób prawidłowy nakazał wykonanie określonych w powołanej decyzji z dnia [...].10.2002 r. czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a jego działanie znajduje pełne oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nadzoru budowlanego w przypadku, gdy jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem wydaje decyzję określającą, jakie czynności należy w tym celu wykonać, a w konsekwencji uzyskać pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób skutkujący jej uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skrócie ppsa. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 w/w ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o art. 134 p.o.p.s.a Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Skardze nie można odmówić słuszności. Sprawa nie została należycie wyjaśniona, organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji. W niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego. bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi. Skargę należało uwzględnić. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym ale także z przepisami postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przy wydaniu decyzji powoduje różne skutki, w zależności od rodzaju tych naruszeń. Zgodnie z treścią art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jak wynika z tego przepisu każdy podmiot, który jest stroną postępowania może udzielić pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Pełnomocnik nie musi posiadać fachowych kwalifikacji - art. 33 § 1 kpa stanowi, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Strona, która ustanowiła pełnomocnika uzyskuje od tej chwili uprawnienie do występowania przed organem za jego pośrednictwem, bądź też łącznie z nim. Organ prowadzący postępowanie ma od chwili ustanowienia pełnomocnika obowiązek prowadzenia postępowania z udziałem ustanowionego pełnomocnika. Obowiązek taki wynika wprost z przepisu art. 40 § 2 kpa, który stanowi : "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi". Przepis ten "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kpa zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie"- post. SN z 9 września 1993 r. III ARN 45/93 (OSNCP 5/1994, poz. 112). W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją skarżący D.J. ustanowił swoim pełnomocnikiem matkę A.J. Pełnomocnictwo nosi datę 19 września 2002 r. i zostało złożone do akt sprawy administracyjnej 20 września 2002 r. Z jego treści wynika, że skarżący ustanowił pełnomocnika do działania w postępowaniu będącym w toku i wniósł o kierowanie wszelkiej korespondencji na adres pełnomocnika. Stwierdzić należy, że zarówno organy I jak i II instancji całkowicie pominęły fakt ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika do dziania w sprawie. O żadnych czynnościach podejmowanych przez organ po dacie ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika, nie był pełnomocnik zawiadamiany. Nie doręczono także pełnomocnikowi zapadłego w sprawie orzeczenia organu I ani II instancji. Uchybienie to stanowi naruszenie art. 40 § 2 kpa i powoduje, że postępowanie przeprowadzone jest z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu, które jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (Wyrok NSA z 31. 05. 2000 r. I SA/Wr 2034/97, lex 43050). Uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczy bowiem naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W sytuacji ustanowienia przez stronę pełnomocnika nie ma znaczenia dla zgodności działania organu z art. 40 § 2 kpa, czy i jakie czynności pełnomocnik podejmuje w toku postępowania. Stosunek pełnomocnictwa jest stosunkiem łączącym stronę z ustanowionym pełnomocnikiem, natomiast obowiązki organu w przypadku udzielenia pełnomocnictwa przez stronę uregulowane są w sposób jednoznaczny. Wadliwość postępowania w powyższym zakresie skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy nadto, że zaskarżona decyzja narusza dalsze przepisy postępowania z następujących przyczyn: Organ administracyjny nakazując inwestorowi wykonanie określonych czynności, polegających na zamurowaniu istniejących otworów okiennych w pomieszczeniach w/w budynku od strony granicy z działką nr "2", oraz podbicie okapu dachu materiałem ognioodpornym uznał, że wykonanie przez inwestora powyższych czynności nakazanych zaskarżoną decyzją doprowadzi realizowany na działce nr "1" obr. [...] położonej przy ul. N. w N. do stanu zgodnego z przepisami. Organ II instancji podtrzymał w tym zakresie ustalenia decyzji organu I instancji, który powołał się na treść § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Postanowieniem z dnia [...].11.2002r. organ I instancji sprostował oczywistą omyłkę dotyczącą błędu w oznaczeniu daty rozporządzenia), stanowiący, że: jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz w par. 13 , 271, 272 ust. 4 nie wynikają inne wymagania należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej : dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4m. Jednocześnie, jak wykazało postępowanie dowodowe i ustalił organ: - ściana wiatrołapu posiadająca otwór okienny zlokalizowana jest w odległości 2,44 m- 2, 53 m od granicy z działką skarżącego, a ściana z otworem okiennym od strony kotłowni- w odległości 3,83 m - 3,95 m od tej granicy. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ uznał, że wykonanie nakazanych czynności doprowadzi realizowany budynek do stanu zgodnego z przepisami. O ile jasne jest, że zamurowanie otworu okiennego w ścianie od strony kot łowni spowoduje, że odległość tej ściany -bez otworów okiennych będzie zgodna z przepisem cyt. rozporządzenia regulującym odległość od granicy budynków zwróconych w jej stronę ścianą bez otworów okiennych (którego to przepisu organ nie przytoczył), o tyle zupełnie nie wiadomo, dlaczego uznał organ, że odległość od granicy ściany wiatrołapu, po zamurowaniu okna, nadał wynosząca 2,44 m - 2,53 m będzie zgodna z przepisami , ponieważ w tej kwestii zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego stanowiska prawnego ani analizy prawnej. Nie zawiera także- tym samym- ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu Instancji, w kto rym skarżący powoływał się (jak i w poprzednich pismach) na przebieg granicy po- między działkami stron. Nie jest więc możliwe zweryfikowanie przez sąd stanowiska organu w tym zakresie, jak i nie jest możliwe aby sąd dokonał takich ustaleń, ponieważ sąd w sprawowaniu kontroli zgodnie z przepisem art. 3 ppsa nie może zastąpić organu w działaniach, do których zobowiązany jest organ. Zaniechanie powyższe skutkuje wadliwością decyzji jako naruszającej dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 par. 3 kpa. Pogląd powyższy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 11.07.2001 r. sygn. akt IV SA 703/99, także w Wyroku z dnia 6.08.1984 r. sygn. akt II SA 742/84, ONSA 2/84, poz. 67. Naruszenie powyższych przepisów wywiera istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, Sąd stwierdzając naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.