II SA/Kr 530/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 13 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. wyroku z dnia 21 maja 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] zobowiązał Gminę Ł. do sporządzenia i przedłożenia w Inspektoracie w terminie do 31 września 2011 r. ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego kładki nad potokiem K. zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w K. stanowiącej własność A.T. zam[...]i działce nr [...] położonej w K. stanowiącej własność M. i M.K. zam. [...] Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., z dnia [...] maja 2011r. znak: [...]złożyła Gmina Ł. reprezentowana przez Wójta Gminy Ł. pismem z dnia 8.06.2011 r. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. art. 28 normującego obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania oraz przepisów o postępowaniu dowodowym oraz 81c ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędne pouczenie skarżącej, iż na postanowienie nie przysługuje zażalenie. Wniesiono o uchylenie w/w postanowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako "PWINB") postanowieniem z dnia [...] września 2011r. znak:[...] ) rozpatrzył pozytywnie wniosek Gminy Ł. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Następnie postanowieniem z dnia [...]września 2011r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2011r. znak: [...] PWINB wskazał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że podczas kontroli przeprowadzonej w terenie stwierdzono, że na działkach nr [...] i [...] położonych w K. znajduje się kładka nad potokiem [...] z płyty betonowej wzmocnionej trzema stalowymi szynami. Szerokość pomostu wynosi 1,50 m, długość kładki wynosi 10,0 m. Organ powiatowy podał, że w wyniku podmycia przyczółków kładki pomost osiadł i znajduje się poniżej zwierciadła wody, co uniemożliwia przejście przez kładkę oraz zakłóca swobodny przepływ wody, a przy przepływie większych wód powoduje zagrożenie ludzi i mienia. Organ podał, że według A.T. kładka została wybudowana ok. 70 lat temu, a według sołtysa wsi K. I.T. kładka powstała ok. 60 lat temu, a inwestorami byli mieszkańcy wsi K. korzystający z kładki. Organ odwoławczy podniósł, że z informacji uzyskanej przez organ powiatowy wynikało, że Gmina Ł. nie posiadała dokumentów związanych z budową kładki, wskazując jako inwestora mieszkańców wsi korzystających z kładki. Organ I instancji wyjaśnił, że skoro przedmiotowa kładka została zrealizowana przez mieszkańców wsi i z ich środków finansowych to można uznać, że to lokalna społeczność była inwestorem kładki. PWINB wskazał, że tak w jego jak i organu I instancji ocenie, do wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy nie było możliwe wskazanie konkretnej osoby fizycznej lub prawnej, dlatego jako adresata postanowienia wskazano wspólnotę samorządową - Gminę Ł. , która w zakresie swoich działań miała również dbanie o bezpieczeństwo na własnym terytorium. W celu ustalenia jaki zakres robót budowlanych konieczny był do wykonania w celu wyeliminowania stanu mogącego powodować zagrożenie dla użytkowników przedmiotowej kładki, powołując się na art. 81 c, ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na Gminę Ł. obowiązek przedłożenia w określonym terminie odpowiedniej ekspertyzy technicznej. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku istniały uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego przedmiotowej kładki i w takiej sytuacji, zgodnie z art. 81 c, ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego mógł nałożyć w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz. PWINB wyjaśnił, że pomost przedmiotowej kładki znajdował się poniżej zwierciadła wody, co uniemożliwiało przejście przez kładkę oraz zakłócało swobodny przepływ wody, a przy przepływie większych wód powodowało zagrożenie ludzi i mienia. Organ dodał ponadto, że kładka stanowiła element szlaku komunikacyjnego wybudowanego i wykorzystywanego przez mieszkańców wsi K. i nie służyła tylko właścicielom działek nr [...] i [...] . PWINB wskazał ponadto, że Sołtys wsi K. zeznał, że z kładki korzystało ok 15-20 osób oraz czynione były starania w celu podniesienia kładki, jednak ze względu na brak środków finansowych remont nie został wykonany. Mieszkańcy gminy dokonywali bieżących napraw: m. in. na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku wyposażono kładkę w nowe barierki, a materiał na remont (barierki) pochodził z demontażu gablot ogłoszeniowych na terenie Gminnego Ośrodka Kultury w K. Kilka lat temu ułożono nowy chodnik łączący kładkę z drogą powiatową. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa kładka pozostawała co najmniej w zarządzie Gminy Ł. z mocy art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym nakaz wydany na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinien być kierowany właśnie do niej. PWINB nadmienił, że postępowanie odwoławcze nie rozstrzygało o legalności przedmiotu postępowania. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]września 2011r. znak: [...]złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Ł Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj: a) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że na mocy tego przepisu – zawierającego wyłącznie przykładowy katalog ustawowych zadań gminy: kładka na rzece [...] pozostaje co najmniej w zarządzie Gminy Ł; Gmina Ł. jest podmiotem zobowiązanym do utrzymywania kładki nad potokiem [...]; b) art. 81c ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż przepisy te stanowią dla organu nadzoru budowlanego podstawę do zastosowania ich wobec Gminy Ł. 2. przepisów postępowania, a to art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; ewentualnie 2) stwierdzenie nieważności obu postanowień, albowiem zarzucane naruszenie wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego i procesowego, wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do naruszenia zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. doszło poprzez błędne ustalenie, iż Gmina Ł. była podmiotem zobowiązanym do utrzymywania kładki nad potokiem [...] a także niedokładne ustalenie i ocenę stanu faktycznego. Zdaniem strony skarżącej ustalenie iż Gmina Ł. była podmiotem zobowiązanym do utrzymywania kładki nie mieściło się w sferze luzu decyzyjnego. Ponadto przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawierający przykładowy katalog ustawowych zadań gminy, nie mógł stanowić podstawy do przyjęcia, iż Gmina posiadała tytuł prawny do kładki nad potokiem [...] (co najmniej zarząd) i tym samym jej obowiązkiem było utrzymywanie w należytym stanie tej kładki. Dalej skarżąca Gmina wskazała, że w rozumieniu ustawy Prawo budowlane kładka ta była związana z gruntem i posadowiona na działkach, które stanowiły własność osób trzecich. Gmina nie posiadała do tych działek żadnego tytułu prawnego. W rozumieniu prawa cywilnego kładka nad potokiem [...] stanowiła więc część składową poszczególnych nieruchomości. Następnie strona skarżąca podniosła, że w stanie faktycznym dotyczącym kładki nad potokiem [...] Gmina Ł. "nie jest i nigdy nie była" podmiotem, o którym mowa w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też jej zdaniem nie można było na podstawie ust. 2 w/w artykułu nałożyć na Gminę obowiązku sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej kładki. Niemożność ustalenia właściciela kładki wzniesionej 70 lat temu nie uzasadniało w ocenie Gminy założenia, iż podmiotem odpowiedzialnym za stan techniczny kładki była Gmina Ł W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z treścią art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. W myśl natomiast ust. 2 w/w przepisu, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Tak więc podmiotami, na które może być nałożony obowiązek o jakim mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Okoliczności faktyczne ustalone przez organ nie dają podstaw do zakwalifikowania strony skarżącej do któregokolwiek z powyżej wskazanych podmiotów. W świetle zebranych dowodów brak również podstaw aby uznać Gminę Ł. za dorozumianego zarządcę przedmiotowej kładki. W tym zakresie zaaprobować należy w całości argumentację przytoczoną w skardze. Jedynie uzupełniająco można wskazać, że fakt, iż na terenie określonej gminy istnieje obiekt budowlany, z którego korzysta bliżej nieokreślony krąg mieszkańców tej gminy, nie czyni z niej automatycznie zarządy tego obiektu budowlanego. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 i 15 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą w szczególności zadania własne obejmujące sprawy gminnych (a zatem nie jakichkolwiek) dróg, ulic, mostów, placów... oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. W orzecznictwie wyrażany jest ponadto pogląd, że "Gminna jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, zarządzająca budynkiem w następstwie decyzji o oddaniu budynku w zarząd, wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 1974 r. - Prawo lokalowe, jest zarządcą budynku w rozumieniu art. 81c ust. 1 p.b." (wyrok NSA z dnia 1.02.2011 roku, II OSK 208/10, LEX nr 965210). W przedmiotowym wypadku brak było zatem podstaw do uznania Gminy Ł. za dorozumianego zarządcę kładki nad potokiem [...] W dalszym toku postępowania, celem ewentualnego nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego kładki nad potokiem [...] położonej w K. i zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] organ winien dokonać jednoznacznych ustaleń co do któregoś z podmiotów o jakich mowa w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane i obowiązek ten nałożyć na ten podmiot. Kończąc należy wskazać, iż w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, naruszenie prawa jakiego dopuścił się organ nie jest rażące, a jedynie skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ocena taka związana jest z tym, że organ nie tyle zignorował treść w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, lecz błędnie przypisał przymiot zarządcy przedmiotowej kładki Gminie Ł. , której w świetle dokonanych ustaleń przymiotu takiego przypisać nie można. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.