II SA/Kr 530/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 22 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postanowieniem z dnia 22 lutego 2017 r. (znak [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia J. D. na postanowienie Wójta Gminy Jabłonka z dnia 15 grudnia 2016 r., znak [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie trwałej zmiany zagospodarowania działek o nr ew. [...], [...] położonych w Z. postanowiło utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2016 r. Wójt Gminy Jabłonka odmówił wszczęcia postępowania w sprawie trwałej zmiany zagospodarowania ww. działek. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył żądania zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania, a nadto wskazał na przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) umożliwia wszczęcie postępowania, w sytuacji , gdy działki, na których doszło do zmiany zagospodarowania terenu nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak w przedmiotowej sprawie ww. działki objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z uchwałą Rady Gminy Jabłonka Nr XXIV/210/2005 z dnia 7 marca 2005 r. (Dz.U. Woj. Małopolskiego Nr 240 poz. 1612 z dnia 4 maja 2005 r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka w części obejmującej sołectwo Zubrzyca Dolna i Zubrzyca Górna zmienionego uchwałą Rady Gminy Jabłonka Nr LIX/359/2010 z dnia 20 października 2010 r. (Dz.U. Woj. Małopolskiego Nr 629 poz. 5089 z dnia 1 grudnia 2010 r.). Działki te położone są na obszarze oznaczonym symbolem "UT2", tj. tereny usług związanych z funkcją turystyki i rekreacji. W dalszej części uzasadnienia organ gminy odniósł się do kwestii niezgodnego z pozwoleniem na budowę zagospodarowania terenu nieruchomości, wskazując, że sprawa ta została rozpatrzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który pismem z dnia 12 września 2016 r. nie stwierdził naruszenia przepisów prawa budowlanego, a tym samym podstaw do wszczęcia postępowania. Z aktem administracyjnym wydanym przez organ gminy nie zgodził się skarżący, który wniósł od niego zażalenie. W uzasadnieniu wskazano na błędną subsumpcję art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Analizując akta sprawy organ odwoławczy uznał, że zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wykładnia przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. W konsekwencji wszczęcie postępowania jest możliwe tylko w sytuacji, gdy nieruchomości nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zatem organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. Argumentując swoje twierdzenie SKO przytoczyło orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV Sa/Wa 1485/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1253/15). Skargę na postanowienie organu II instancji wniósł J. D., żądając uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego w całości, ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie oraz naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na wynik postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego w postaci braku podstawy materialnoprawnej do wydania merytorycznej decyzji, podczas gdy takie przyczyny nie wystąpiły. Wyjaśniając istotę podniesionych zarzutów w skardze wskazano, że pogląd odmienny od przyjętego przez organy obu instancji został wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08. Zdaniem skarżącego wskazane orzeczenie jednoznacznie rozstrzyga o błędnej interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. dokonanej przez organy administracyjne, a przepis ten ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Nadto działki nr [...] i [...] znajdują się w otulinie Babiogórskiego Parku Narodowego, przez co prowadzona na nich działalność narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie jest szkodliwa dla środowiska naturalnego. Dalej skarżący podnosi, że w konsekwencji błędnej interpretacji przepisu u.p.z.p. SKO w sposób niewłaściwy zastosowało art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiło wszczęcia postępowania ze względu na brak podstawy materialnoprawnej pozwalającej na wydanie merytorycznej decyzji. Skarżący podkreśla, że w niniejszej sprawnie nie zachodzą inne uzasadniające przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Jabłonka odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie trwałej zmiany zagospodarowania działek nr [...], [...] położonych w Z. Skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w sprawi trwałej zmiany zagospodarowania ww. działek, niezgodnej z ich przeznaczeniem określonym w miejscowym planie na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organów administracyjnych jest prawidłowe choć z innych przyczyn niż to zostało wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Otóż art.59 ust.3 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko w przypadku zmiany zagospodarowania terenu o której mowa w ust.2 tego przepisu, tj. do zmiany zagospodarowania terenu, które nie wymagała pozwolenia na budowę. Tymczasem jak wynika z informacji zawartych w aktach sprawy np. uzasadnienia postanowienia Wójta Gminy Jabłonka z 15.12.2016r. działki których dotyczył przedmiotowy wniosek tj. [...] i [...] położone w Z. objęte są projektem zagospodarowania terenu stanowiącym część dokumentacji projektowej, na podstawie której zostało wydane pozwolenia na budowę. Wynika z tego jasno, iż na teren obejmujący przedmiotowe działki, a więc i na zmianę sposobu ich zagospodarowania wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę – w takim przypadku znajduje swoje zastosowanie art.59 ust.1 u.p.z.p. Wydane pozwolenie na budowę, nie jako "skonsumowało" kwestie związane ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności oznacza to, że nie są to zmiany, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę o czym mowa w ust.2 art.59 u.p.z.p. W kontekście przedstawionego w sprawie stanu faktycznego teren wskazanych działek jest terenem budowy, na którym jednocześnie prowadzony jest ogólnodostępny płatny parking, także działalność usługowa. Z tego względu mają tu zastosowanie przepisy prawa budowanego i stosowne działania wyjaśniające powinny podjąć niezwłocznie przede wszystkim organy nadzoru budowlanego (w zakresie utwardzenia terenu, który pełni funkcję parkingu – a jak wynika z akt sprawy projekt nie przewiduje urządzenia w tym miejscu ogólnodostępnego parkingu dla samochodów - oraz wiaty drewnianej, w której prowadzona jest działalność usługowa). Należy także zbadać czy i kiedy kierownik budowy, który odpowiada m.in. za bezpieczeństwo na terenie budowy wyraził zgodę (w jakim zakresie przestrzennym – cały, część terenu budowy oraz czasowym – non stop, określone godziny, jakie wprowadził zabezpieczenia itp.) na przebywanie na terenie budowy osób postronnych, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w dzienniku budowy. Analizie należy także poddać pod tym kątem plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie, a w szczególności czy przewiduje on jakiekolwiek udostępnianie terenu budowy osobom postronnym. Biorąc pod uwagę, że wskazana wyżej działalność powoduje przebywanie osób postronnych na terenie prowadzonej budowy w sposób niekontrolowany co może wiązać się z zagrożeniem zdrowia a nawet życia ludzi organy administracyjne tj. SKO w [...], PINB w [...] oraz Wójt Gminy Jabłonka zawiadomić właściwego miejscowo prokuratora celem rozważenia wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Wreszcie mając na uwadze zasadę informowania charakterystyczną dla funkcjonowania administracji publicznej organy te powinny także zawiadomić wedle właściwości rzeczowej i miejscowej inne zainteresowane zgłoszonym stanem faktycznym organy np. tym czy i kiedy przedmiotowe działki zostały zgłoszone jako grunty związane z działalnością a w konsekwencji czy jest odprowadzany podatek od nieruchomości we właściwej wysokości (wójt gminy), czy prowadzenie działalności gospodarczej na tych działkach zostało zgłoszone i kiedy (naczelnik urzędu skarbowego), czy od osób tam zatrudnionych odprowadzane są składki na ubezpieczenia i podatki od uzyskiwanych wynagrodzeń (ZUS, naczelnik US) itp. Pozwoli to na kompleksowe ustalenie sytuacji administracyjnej w tej sprawie oraz uzyskanie informacji przydatnych także np. organom nadzoru budowlanego poprzez krzyżową weryfikację posiadanych wiadomości i doprowadzi do ustalenia obiektywnego stanu faktycznego. Podsumowując zatem, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie organ administracyjny nie mógł zastosować sankcji z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezależnie od tego, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne czy też nie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeszkodą w zastosowaniu tej sankcji był i jest sam fakt, że przedmiotowe działki są już objęte pozwoleniem na budowę, a wiec aktem kreującym zmianę zagospodarowania terenu, a co więcej stanowią już teren budowy. Mając powyższe na uwadze uznać należało, ze organ administracyjny zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia wcześniejszego sposobu zagospodarowania ww. działek, co wyklucza zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. uznać należało za bezzasadny. Wobec powyższego pomimo odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, skarżący nie jest pozbawiony możliwości podjęcia stosownych działań na gruncie innych przepisów. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalono.