II SA/Kr 531/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta T. nakazał R.C. wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami polegającymi na: - wybudowaniu ścianek działowych części socjalnej; - wbudowaniu stolarki drzwiowej wraz z wymianą drzwi na szersze; - wykonaniu podwieszonych sufitów; - wykonaniu dodatkowych kominów wentylacji grawitacyjnej z rur blaszanych; - wykonaniu wewnętrznej instalacji przeciwpożarowej wraz z dwoma wewnętrznymi hydrantami; - wykonaniu w stropodachu dwóch świetlików z poliwęglanu; - wymianie drzwi wewnętrznych na drzwi przeciwpożarowych o odporności EI30; - zamianie istniejącej w pomieszczeniu wentylacji mechanicznej na grawitacyjną; - obłożeniu pomieszczeń sanitarnych dla personelu płytkami ceramicznymi do wysokości 2 metrów oraz ścian przy zlewie i umywalce; - wykonaniu instalacji wewnętrznych i innych robót budowlanych celem dostosowania do obowiązujących przepisów zgodnie z wykonaną Inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji. Termin wykonania obowiązku ustalono na dzień 30 października 2008 r. Decyzja ta stała się ostateczna i następnie, na wniosek zobowiązanego R.C. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta T. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] zmienił tę decyzję, na podstawie art. 155 K.p.a., w zakresie określenia innego terminu wykonania nałożonego obowiązku. Decyzja ta nakazywała wykonanie zmian lub przeróbek w terminie do 30 czerwca 2009 r. R.C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Produkcji A. w T. , pismem z dnia 8 czerwca 2009 r. ponownie wniósł o zmianę ostatecznej decyzji poprzez przesuniecie terminu realizacji decyzji [...] do dnia 31 grudnia 2010 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję znak: [...], którą odmówił zmiany decyzji z dnia [...] marca 2008 r. w części dotyczącej terminu przesunięcia realizacji nakazanych zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, wskazując w uzasadnieniu, że zmianie tej sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz interes strony i interes społeczny. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniósł R.C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Produkcji "[...]" w T. podnosząc, że wykonał już cześć z nakazanych prac, które są dla niego sporym obciążeniem finansowym. Nadto wskazał, że prowadzona przez niego firma zanotowała spadek obrotów, co dodatkowo utrudnia mu wykonanie obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak; [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a w zw. z art. 155 i art. 104 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 155 K.p.a. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, pojęcie "nabycia praw" użyte w art. 155 K.p.a. rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo. Nabycie praw może nastąpić także w decyzji nakładającej obowiązek. Organ podał, że z art. 155 K.p.a. wynika, że organ administracyjny może zmienić lub uchylić określoną decyzję na jego podstawie w przypadku, gdy są spełnione kumulatywnie następujące przesłanki: jest to decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, strona wyraża zgodę na zmianę tej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i jednocześnie przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzje wydawane na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie mogą być uchylane bądź zmieniane w trybie art. 155 K.p.a., albowiem ich celem jest zlikwidowanie naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. należy więc traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się zmianie lub uchyleniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ostateczna z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] została wydana w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a zatem jest decyzją nakazową, mającą na celu wyeliminowanie stanu niezgodnego z prawem. Tym samym organ nie ma możliwości zmiany decyzji w zakresie terminu jej wykonania, nawet za zgoda stron postępowania. W odpowiedzi na zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, że w sytuacji gdy przepis szczególny sprzeciwia się zmianie decyzji w trybie art. 155 K.p.a., organ nie musi już badać czy spełniona została przesłanka uwzględnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, albowiem wystarczy, że nie zostanie spełniona choć jedna przesłanka warunkująca zmianę decyzji. Skargę na powyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie złożył R.C. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie o jej zmianę i wyznaczenie realnego terminu wykonania nakazanych prac. Argumenty zawarte w skardze są powtórzeniem zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił organom, że nie wzięły pod uwagę jego możliwości finansowych wykonania nałożonego na niego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.) zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym do kontroli legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca została wydana na podstawie art. 155 K.p.a. Artykuł ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organy uznały, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym z 1974 r." jest przepisem szczególnym, który sprzeciwia się zmianie decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. co oznacza, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. w ogóle nie może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Sąd nie podziela tego stanowiska z poniżej przedstawionych powodów. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. orzekł na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. o nałożeniu na R.C. szeregu obowiązków celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ten sam organ, na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję z dnia [...] marca 2008 r. w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków. W doktrynie przyjmuje się, że ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 260; J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 690). Aprobując to stanowisko należy stwierdzić, że decyzja wyżej powołana jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest oparta na dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej negatywnej, a są nimi: zgoda strony, interes społeczny lub słuszny interes strony oraz przesłanka negatywna - brak sprzeczności z przepisem szczególnym. Zakaz wzruszania decyzji ostatecznych może być ogólny, odnoszący się do wszystkich przypadków wzruszenia decyzji ostatecznych, jeżeli późniejsza ustawa szczególna go wprowadziła, albo też może dotyczyć tylko decyzji, z której strona lub strony nabyły prawa. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji ostatecznych, np. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.), zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu organy błędnie przyjęły, że art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. sprzeciwia się zmianie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Powołany artykuł 40 Prawa budowlanego z 1974 r. miał następujące brzmienie: W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z treści tego przepisu ani z ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie wynika, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu nie może zostać zmieniona czy uchylona na podstawie art. 155 K.p.a. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja nakazowa z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie może być w ogóle zmieniana na podstawie art. 155 K.p.a. W obecnym stanie prawnym, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do wyłączenia zamiany decyzji nakładających obowiązek na stronę tylko z racji samego charakteru takiej decyzji. Musi istnieć wyraźny przepis szczególny sprzeciwiający się takiej zmianie. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Zakazu stosowania danej instytucji postępowania administracyjnego nie można domniemywać. Przyjęcie przez organy stanowiska, że przepis art. 40 starego prawa budowlanego stoi na przeszkodzie zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., spowodowało niezbadanie przez organ zachodzenia w sprawie pozostałych przesłanek do zmiany decyzji przewidzianych w powołanym przepisie, co z kolei stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Nie można również pominąć i tego, że w tej sprawie we wcześniej prowadzonym postępowaniu ten sam organ już raz zmienił ostateczną decyzję właśnie na podstawie art. 155 K.p.a. Tym samym zasadnie mógł oczekiwać skarżący rozpoznania merytorycznego jego wniosku o ponowną zmianę ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy powoła się w uzasadnieniu swojego stanowiska na pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym decyzje wydane na podstawie art. 48 Praw budowlanego z 1994 r. (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) nie podlegają zmianie na podstawie art. 155 K.p.a.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 352/06, opub. w CBOSA). To stanowisko nie jest jednak adekwatne do tej sprawy. Można przyznać rację organowi, że decyzje nakładające nakaz rozbiórki (w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.) nie powinny być zmieniane co do swojej treści, bo prowadziłoby to do podważenia sensu nakazywania rozbiórki obiektu. Ta jednak sprawa nie dotyczy rozbiórki, ale wykonania określonego obowiązku, którego czas wykonania ustala sam organ administracyjny, mając na uwadze również możliwości podmiotu zobowiązanego i obiektywną możliwość jego wykonania w stosownym czasie. Jeżeli więc sam podmiot zobowiązany wskazuje, że wykona ten obowiązek, ale w innym czasie, to nie można uznać, że z istoty decyzji nakazującej wykonania określonych prac budowlanych wynika niedopuszczalność zmiany terminu wykonania takich prac. Takie stanowisko zajęto również w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Po 4390/01, opub. w CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 765/07, opub. w CBOSA). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien przyjąć, że w tej sprawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie stanowi przeszkody formalnej przed prowadzeniem postępowania w trybie art. 155 K.p.a. i wyjaśnić, czy zachodzą przesłanki z art. 155 K.p.a. i czy za zmianą zaskarżonej decyzji zmianie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym celu organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które powinno doprowadzić do ustalenia na jakim etapie wykonania nałożonych na niego obowiązków znajduje się zobowiązany R.C. , co z kolei da asumpt do rozważenia jaki interes, społeczny czy prywatny strony, i czy w ogóle, przemawia za zmianą decyzji w zakresie ustalonego w niej terminu. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe Sąd uchylił zakwestionowaną decyzję jak również decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.