II SA/Kr 533/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. C. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących T. C. i M. K. - solidarnie- kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1141/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr [...], uchylającą rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia 23 grudnia 2009 r. [...] w przedmiocie zwrotu działki. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia 23 grudnia 2009 r. orzekł o zwrocie na rzecz M. K. w 1/2 części i T. C. w 1/2 części działek nr [...] o pow. 0,0811 ha, nr [...] o pow. 0,5869 ha i nr [...] o pow. 0,0076 ha, położonych w obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i l. kat. [...], była gmina katastralna [...], zobowiązując jednocześnie byłe współwłaścicielki nieruchomości do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty 197722,76 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonego o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Prezydent Miasta [...] oraz M. K. i T. C.. Wojewoda [...] decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 23 grudnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższą decyzję Wojewody [...] M. K. i T. C. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia i stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego. Wskazały, że w niniejszej sprawie wszystko zostało już dokładnie zbadane, a w szczególności ustalono cel wywłaszczenia, którym było zalesienie terenu. Wyjaśniono również, że cel ten nie został zrealizowany na działkach podlegających zwrotowi. Gmina miała 8 lat by udowodnić, że nastąpiło zalesienie i przekazać dokumenty dotyczące takiego zalesienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] domagał się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jako powody uchylenia ww. decyzji Wojewody [...], Sąd Administracyjny Krakowie w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał m.in. to, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji ani nie rozpatrzył zebranych w sprawie materiałów dowodowych, czym naruszył fundamentalne zasady postępowania określone w przepisach art. 7 i art. 15 K.p.a. WSA w Krakowie zauważył ponadto, że w punkcie II aktu notarialnego z dnia [...] maja 1970 r. wskazano jako cel nabycia nieruchomości zalesienie. Jest to zgodne z okazaną notariuszowi decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia 12 listopada 1969 r. o lokalizacji szczegółowej, w której wyżej wymieniona nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod zalesienie. Sąd podniósł, że na uwagę zasługuje znajdująca się w aktach sprawy mapa, przyjęta do zasobu geodezyjno - kartograficznego w dniu 12 czerwca 1975 r., dokumentująca stan obszaru wywłaszczonej działki (w granicach zakreślonych żółtym kolorem) i jej sąsiedztwa. W mapie tej dokonywano wpisów zmian od dnia 15 maja 1979 r. do 1991 r. (ostatni wpis). Dokument ten jest dowodem, że w okresie od wywłaszczenia (1970 r.) do 1991 r. wywłaszczona działka nie została zalesiona. Mapa ta jest zgodna, z mapą ewidencyjną z dnia 26 lutego 2009 r. i odpowiada stwierdzonemu sposobowi zagospodarowania działki w czasie drugich oględzin w dniu [...] lutego 2009 r. ze względu na uwidocznione boiska. Te dowody, w ocenie Sądu, wymagały rozpatrzenia, czego organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie uczynił. WSA w Krakowie przyznał rację skarżącej, twierdząc, że zalesienie wymaga określonej działalności inwestycyjnej przez uprawniony do tego podmiot. Na wycięcie drzew i krzewów (bez względu na to czy są to samosiejki, czy planowo sadzone gatunki drzew) konieczne jest pozwolenie w formie decyzji prezydenta miasta. Z tego punktu widzenia powołana wyżej decyzja Prezydenta Miasta zezwalająca na usunięcie drzew nie jest dowodem na realizację celu wywłaszczenia "pod zalesienie". Dowodem byłaby stosowna dokumentacja z założenia lasu, a także dotycząca działań pielęgnacyjnych związanych choćby z nakładami od okresu założenia lasu, a takich dokumentów Prezydent nie przedstawił. Sad uznał, że trudno też przyjąć, by Prezydent zezwolił na wycięcie całego lasu na obszarze pond 7.000 m2. Sąd wskazał, że ocena jednak celowości dowodu, jak i samego dowodu należy do organu rozstrzygającego w sprawie. Wskazał też, że organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może w razie potrzeby przesłuchać biegłego - rzeczoznawcę majątkowego, autora operatu szacunkowego, o ile rozpoznanie zarzutu skarżących o nieadekwatnej do nakładów kwoty określającej wzrost wartości nieruchomości będzie wymagało wyjaśnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2123/11 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej złożonej od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W dniu 31 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesłał Wojewodzie akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem celem podjęcia dalszych czynności w sprawie. Po ośmiu miesiącach Wojewoda decyzją z dnia 7 lutego 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. ), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił decyzję Starosty [...] z 23 grudnia 2009 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji zaznaczył na wstępie swoich rozważań, iż ocena prawna dokonana przez sąd administracyjny w prawomocnym orzeczeniu, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Organ odwoławczy ustalił bowiem, że zarówno stan prawny jak i faktyczny nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, od czasu wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji Wojewody [...] z 25 sierpnia 2010 r., uległ zasadniczej zmianie. Wskazano, że z aktualnych informacji w sprawie obciążenia prawami obligacyjnymi oraz prawami rzeczowymi działek ewidencyjnych: nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) obr [...] jedn. ewid. [...] m. K., w stosunku do działki nr [...] obr [...] jedn. ewid. [...] m. K., umową ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu (zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2013 r. Rep A nr [...]) ustanowiono na rzecz Przedsiębiorstwa [...] S.A. służebność przesyłu. Z kolei umową z dnia 18 lutego 2013 r., nr [...] udostępniono na rzecz Opactwa [...] w M. działkę nr [...] obr [...] jedn. ewid. [...] m. K., w celu budowy sieci kanalizacji. Oprócz tego, ustalono, że w stosunku do działki nr [...] obr [...] jedn. ewid. [...] m. K. oraz działki nr [...] obr [...] jedn. ewid. [...] m. K. zawarte zostały umowy dzierżawy pomiędzy Gminą Miejską [...], a Stowarzyszeniem "[...]" z siedzibą w K. (umowami z dnia 1 lutego 2010 r. nr [...] oraz 1 lutego 2011 r. nr [...]). Zdaniem organu odwoławczego, Przedsiębiorstwu [...] S.A., na rzecz którego ustanowiona została wspominania służebność przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji uznał również, że zasadnym będzie potwierdzenie, czy Opactwu [...] w M., któremu udostępniono część działki nr [...] obr [...] jedn. ewid. [...] m. K. poza obszarem objętym wnioskiem o zwrot nie będzie przysługiwała legitymacja procesowa w przedmiotowym postępowaniu (np. ze względu na zawarcie nowej umowy czy też aneksu). Wojewoda [...] uznał zatem za konieczne, by organ I instancji, w toku ponownego postępowania ustalił wszystkie podmioty, którym w chwili wydawania decyzji w zakresie zwrotu będą przysługiwać ewentualnie określone ograniczone prawa rzeczowe w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot (np. użytkownik), albo prawa obligacyjne (dzierżawa, najem, użyczenie), a których praw lub obowiązków dotyczyć będzie rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku tego postępowania. Przeprowadzenie czynności w tym zakresie pozwoli na prawidłowe ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania. Ponadto organ odwoławczy za konieczne uznał przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, połączonej z oględzinami zwracanej nieruchomości celem niebudzącego ustalenia stanu faktycznego nieruchomości na dzień jej zwrotu i tym samym niebudzącego wątpliwości określenia i wskazania stronom w terenie granic przedmiotu postępowania w aspekcie aktualnego na czas orzekania w sprawie zwrotu sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Zdaniem Wojewody [...], w świetle zgromadzonych dowodów oraz wydanych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, brak jest podstaw do kwestionowania faktu ustalenia przez Starostę [...] wystąpienia przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, uzasadniających jej zwrot na rzecz wnioskodawców. Organ odwoławczy stwierdził, mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2123/11, iż przebiegająca przez teren zwracanej nieruchomości sieć infrastruktury technicznej, przesyłowej oraz wybudowane na niej boisko treningowe, nie były związane z realizacją celu wywłaszczenia, określonego jako zalesienie. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by twierdzić, iż nakłady te miały cokolwiek wspólnego z realizacją ww. celu. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie należy odstąpić od zastosowania dyspozycji art. 140 ust. 4 ugn, a dokonać jedynie rozliczeń w zakresie ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania do którego zwrotu winny zostać zobowiązanie osoby z tytułu zwrotu nieruchomości. Wojewoda [...] zalecił organowi I instancji, by dokonał prawidłowych rozliczeń finansowych z uwzględnieniem aktualnego orzecznictwa sądowego w tym zakresie. W ocenie organu II instancji przeprowadzenie wyżej omówionych czynności dowodowych w toku postępowania odwoławczego, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu całej sprawy administracyjnej w tym zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ustalenie dla stron w postępowaniu przed organami obu instancji kwoty rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości między wnioskodawcami zwrotu nieruchomości a Gminą [...]. W konkluzji swoich rozważań organ odwoławczy uznał, że należało uchylić zaskarżoną ww. decyzję Starosty [...] z dnia 23 grudnia 2009 r. Skargi na powyższe rozstrzygnięcie złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – M. K. i T. C., domagając się jej uchylenia i zarzucając przewlekłość postępowania administracyjnego. Wskazały, że Wojewoda [...] wydał w dniu 25 sierpnia 2010 r. identyczną już decyzję i w dalszy ciągu nie rozstrzygnął o zwrocie działek zgodnie z wyrokami WSA i NSA. Zaskarżona decyzja zmierza, zdaniem skarżących, do przedłużenia zakończenia sprawy. Ich zdaniem naruszono w sprawie art. 9 i 10 k.p.a. Skarżące wniosły o zwrot działek bez uwzględnienia kosztów poniesionych na nich inwestycji. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się zatem do badania czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Pomimo stwierdzenia przez WSA w prawomocnym wyroku z dnia 16 marca 2011 r. i wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., że organ odwoławczy uchylając się od rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sprawie i rozstrzygnięcia merytorycznego, co do istoty sprawy wadliwie zastosował konstrukcję art.138 § 2 K.p.a, a ponadto naruszył fundamentalne zasady postępowania określone w przepisach art. 7, art. 77 i art. 15 k.p.a., ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda nadal nie odniósł się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ l instancji i nadal nie rozpatrzył zebranych w sprawie materiałów dowodowych w oparciu, o które ustalenia te zostały dokonane. Zdanie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "w świetle zgromadzonych dowodów oraz wydanych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, brak jest podstaw do kwestionowania faktu ustalenia przez Starostę [...] wystąpienia przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, uzasadniających jej zwrot na rzecz wnioskodawców" nie można uznać za wypełnienie ustawowego obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, tym bardziej, że pomimo wiążących zaleceń WSA i NSA organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. W ww. wyroku WSA wyjaśnił dokładnie na czym polega zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i podkreślił, że rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane w paragrafie 2 art. 138 k.p.a., stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Również NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. stwierdził, że każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego – ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej, a reguły te są aktualne również w postępowaniu II-instancyjnym. Pomimo wyżej wymienionych wyroków i pomimo przyznania, że brak podstaw do kwestionowania podstaw do zwrotu nieruchomości, organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną jedynie z dwóch powodów: celem ewentualnego poszukiwania dalszych stron postępowania oraz orzeczenia o zwrocie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Żadna z ww. podstaw nie uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zawsze ma obowiązek ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania i pojawienie się nowej strony po wydaniu decyzji I instancji nie uzasadnia uchylenia tej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. W ten sposób praktycznie żadne postępowanie administracyjne nie mogłoby zostać ukończone. Osoby, które uzyskały interes prawny uzasadniający bycie stroną w danym postępowaniu mogą w nim uczestniczyć dopiero od tego momentu i nie jest dopuszczalne uchylanie decyzji tylko z tego powodu, aby mogły brać udział w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Co do drugiego z ww. powodów decyzji kasacyjnej, to wskazać należy, że WSA w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. stwierdził: "Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze imperatywnym w konsekwencji czego, jeżeli nieruchomość pozostaje nadal w zasobach własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a została użyta z przekroczeniem ustawowego zakazu na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu ( z uwzględnieniem art. 137), to podlega ona zwrotowi stosownie do art. 139 tej ustawy w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, za rozliczeniem wedle reguł przewidzianych w przepisach art. 140, a obciążające ją prawa zgodnie z dyspozycją art. 138 u.g.n. wygasają. Taka jest bowiem m.in. konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może razie potrzeby może przesłuchać biegłego - rzeczoznawcę majątkowego autora operatu szacunkowego, o ile rozpoznanie zarzutu skarżących o nieadekwatnej do nakładów kwoty określającej wzrost wartości nieruchomości będzie wymagało wyjaśnienia". Z kolei NSA stwierdził: "W sprawie należy mieć również na uwadze, że postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości prowadzone jest od listopada 2002 r., co w sposób oczywisty narusza zasadę prostoty i szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 K.p.a.(...) w niniejszej sprawie niezbędne jest również ustalenie prawidłowej wysokości odszkodowania pieniężnego ustalonego na podstawie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że wykładnia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być dokonywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Naruszeniem zasad państwa prawa jest zatem zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1836/10 LEX nr 1149256 oraz z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. I OSK 1971/10 LEX 1101479)." Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art.138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Wszystkie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy kwestie mogą i powinny być wyjaśnione przez Wojewodę [...] w trybie art. 136 K.p.a oraz przez przeprowadzenie postępowania odwoławczego z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 7 i art. 77 K.p.a , z uwzględnieniem stanowiska WSA i NSA przedstawionego w ich orzeczeniach. Naruszenie przez organ odwoławczy powołanych wyżej przepisów w związku z art. 153 P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.