II SA/Kr 535/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r znak: [...] Wojewoda działając na podstawie art. 9a w zw. z art. 142 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r poz 65) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dz. U. z 2017 r poz. 935) - uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka ew. nr [...], obr [...], położonej w Z., na rzecz Pani A. C.. Decyzją z dnia 14 listopada 2018 r znak; [...] Starosta [...] (organ I instancji) orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. Nr [...], obr. [...], położonej w Z. na rzecz pani M. Z. zam w W., Al. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła w dniu 11 grudnia 2018 r pełnomocnik Pani M. Z. oraz Pani A. C. – córka pani M. Z., wyjaśniając, że jest spadkobiercą wnioskodawczyni postępowania, która zmarła 7 marca 2018 r. Dołączono odpis skrócony aktu zgonu oraz wypis aktu poświadczenia dziedziczenia z 14 marca 2018 r Rep. A nr [...] sporządzonego przez not. M. S., potwierdzające te okoliczności. Jak wskazał organ odwoławczy przedmiotem postępowania jest kwestia zwrotu nieruchomości oznaczonej, jako działka ew. nr [...], obr [...], położonej w Z., na rzecz Pani M. Z.. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 17 grudnia 1973 r , Nr [...] "w sprawie dobrowolnego nabycia nieruchomości położonej w Z. przy ul [...]" Naczelnik Miasta Z. postanowił nabyć na rzecz Skarbu Państwa w stanie wolnym od obciążeń nieruchomość oznaczoną jako parcele; l.kat. [...], l.kat. [...] i l. kat. [...] położoną w Z. wraz ze znajdującym się na niej budynkiem. Umową sprzedaży Rep A Nr [...] z 19 grudnia 1973 r sporządzoną na podstawie ww. decyzji z 17 grudnia 1973 r pani A. Z. oraz Pan K. R. reprezentowani przez Z. M. sprzedali Skarbowi Państwa ww. nieruchomość wraz z budynkiem zajmowanym przez wiele lat na przedszkole "za ustaloną cenę wywłaszczeniową"- 796 286 zł, do której zapłaty Skarb Państwa został zobowiązany w terminie 3 miesięcy od dnia sporządzenia umowy sprzedaży, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dokumenty geodezyjne wskazują na to, że parcela l. kat. [...] (powstała z parceli l.kat. [...]), parcela l.kat. [...] (powstała z parceli l.kat. [...]) oraz parcela l.kat. [...] utworzyły działkę nr [...], obr 5 Z., która podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Organ ustalił, że wnioskodawczyni M. Z., która złożyła wniosek o zwrot działek [...] i [...], obr [...] Z. , jest spadkobiercą Pana K. R. i Pani A. Z. – poprzednich właścicieli nieruchomości , oznaczonej jako parcele: l. kat [...], l kat. [...] i l. kat. [...] położonych w gm. kat. Z.. Prawo do spadku po M. Z. przypadło A. B. C. , która złożyła odwołanie od decyzji Starosty [...] z 14 listopada 2018 r . pełnomocnikiem M. Z. była I. M., którą do reprezentowania w sprawie upoważniła również A. C.. Sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] obr. [...] położonej w Z. została zakończona decyzją Starosty [...] z dnia 15 maja 2014 r , Znak : [...] o odmowie zwrotu nieruchomości, utrzymana w mocy decyzją Wojewody. WSA w Krakowie wyrokiem do sygn. akt II SA/Kr 850/15 z dnia 29 lutego 2016 r oddalił skargę M. Z. na tą decyzję. Organ stwierdza, rozpatrując kwestę zwrotu działki nr [...], obr [...] Z., że spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości; z wnioskiem wystąpiły osoby legitymowane a nieruchomość została nabyta w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i w związku z tym jest nieruchomością wywłaszczoną (art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podstawową kwestią jest ocena zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami): "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli : - pomimo upływy 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo – pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna , cel ten nie został zrealizowany" W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał za cel wywłaszczenia działki nr [...], obr 5 Z. uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod stację trafo. Organ I instancji bezskutecznie poszukiwał akt postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego tej nieruchomości. Odnalazł natomiast zaświadczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z 8 października 1960 r znak; [...], zatwierdzające lokalizację szczegółową stacji trafo przy ul [...] na parceli l.kat [...], w którym podkreślono, że teren ten stanowi własność Skarbu Państwa – użytkownik Zakład Energetyczny w Z.. Organ pozyskał też decyzję Urzędu Miasta Z. i Gminy T. z 5 sierpnia 1987 r nr [...], ustalającą dla Zakładu Energetycznego w K. opłaty roczne za prawo użytkowania działki nr [...], obr [...] Z. o pow. 145 m kw. , na której położona jest stacja trafo, pismo Firma A Oddział w K. z dnia 29 maja 2013 r w którym wyjaśniono, że w latach 1973-1983 na działce [...], obr Z. znajdował się budynek stacji trafo wybudowany w 1961r, dowód z zeznań świadka A. B. (pracownik Zakładu Energetycznego w latach 1967-2008 r), który wyjaśnił że w 1967 r stacja trafo na działce nr [...], obr [...] Z. , już istniała oraz że prawdopodobnie została wybudowana na początku lat 60 tych w związku ze zmianą napięcia z 5 na 15 KW, jak również, że "nieruchomość zajęta pod stację trafo, jak pamiętam od momentu przyjścia do pracy w Zakładzie Energetycznym była już ogrodzona i zarządzana przez Zakład Energetyczny". Na podstawie tych dokumentów organ stwierdza, że działka nr [...] była w dacie zawarcia umowy sprzedaży to jest 19.12.1973 r zajęta już pod stację trafo. Z akt postępowania nie wynika, by dopiero po dniu 19 grudnia 1973 r na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęto lub zakończono prace, które mogły być zakwalifikowane jako budowa stacji trafo, świadczące o zrealizowaniu dopiero po wywłaszczeniu celu wywłaszczenia jako czegoś "nowego", w odróżnieniu do stanu sprzed nabycia własności przez Skarb Państwa. Z powyższego organ wyprowadza wniosek, że celem wywłaszczenia nieruchomości faktycznie była regulacja stanu prawnego gruntu, zajętego jeszcze przed sporządzeniem umowy sprzedaży z 19 grudnia 1973 r pod stację trafo. W sytuacji gdy cel wywłaszczenia został faktycznie zrealizowany jeszcze przed zawarciem umowy o zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to zauważyć należy, że nie występuje stan , w którym by można uznać nieruchomość za zbędną w rozumieniu art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel wywłaszczenia, co warunkowałoby zwrot w trybie 136 ust 3 u.g.n. Przepis art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do nieruchomości wywłaszczonych dla realizacji przyszłego celu określonego w umowie sprzedaży /decyzji wywłaszczeniowej. Organ ocenił, że zawarcie umowy sprzedaży już po faktycznej realizacji celu wywłaszczenia było nieprawidłowe, ale odwrócenie skutków, jakie to wywłaszczenie spowodowało w sferze prawa własności nieruchomości może nastąpić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Przeniesienie własności odbyło się na podstawie umowy cywilnoprawnej, co oznacza, że ewentualne podważenie skutków prawnych dokonanej czynności cywilnej musi się odbywać również w postępowaniu cywilnym. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] obr [...] położona w Z. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Firma A Spółka Akcyjna (na podstawie decyzji Wojewody znak; [...] z 17 marca 2000 r, ujawnionej w KW 4 lipca 2000 r) Organ odwoławczy stwierdza, że prawidłowo odmówiono zwrotu nieruchomości również z uwagi na jej stan prawny. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna (Uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r I OPS 3/14 podjęta w składzie 7 sędziów). Utrata władania przez podmioty publicznoprawne wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia. Z uwagi na to że zmienił się stan faktyczny – zmarła pani M. Z., należało uchylić decyzję organu I instancji i orzec o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz pani A. C.. Decyzję organu II instancji zaskarżyła skargą A. C. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzająca ją decyzją organu i instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia art. 7 , 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu, że cel wywłaszczenia działki [...] obr [...] Z. stanowiło uregulowanie stanu prawnego nieruchomości pod stację trafo, podczas gdy z dokumentów bezpośrednio związanych z wywłaszczeniem tj. decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia 17 grudnia 1973 r Nr [...] w sprawie dobrowolnego nabycia nieruchomości zajętej pod stację trafo, uchwały nr 132/1414/73 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1973 r w sprawie zmian w planie inwestycyjnym województwa [...] na 1973 rok oraz umowy sprzedaży z dnia 19 grudnia 1973 r wynika, że wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem na przedszkole. Zdaniem skarżącej organ nie ustalił kwestii czy Skarb Państwa podjął realizację rzeczywistego celu jej wywłaszczenia działki [...] - to jest czy była ona przeznaczona na przedszkole. Następnie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym ich zastosowaniu i przyjęciu, że działka została wykorzystana na cel określony w decyzji i umowie a działka nie była wykorzystywana na cel wywłaszczenia tylko na stację trafo, więc jest zbędna na cel wywłaszczenia. Pozostawanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym nie uniemożliwia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem nie jest to negatywna przesłanka uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości. Zdaniem skarżącej zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości, bowiem działka [...] nigdy nie służyła celom związanym z prowadzeniem przedszkola. Celem wywłaszczenia nie było uregulowanie stanu prawnego stacji trafo umieszczonej na terenie działki przez przedstawicieli państwa. Organ - Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r , poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Do prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 65) . Zgodnie bowiem z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że skarga, jako nieuzasadniona musiała podlegać oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom skargi organy uczyniły zadość wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i należycie oceniły zebrany materiał dowodowy. Ocena ta była zgodna z art. 80 k.p.a. i nie była dowolna. Stosownie do art. 136 ust 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 65) Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż A. C. jest uprawniona do żądania zwrotu nieruchomości, gdyż jest następcą prawnym właściciela wywłaszczonej nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że parcela l. kat. [...] (powstała z parceli l.kat. [...]), parcela l.kat. [...] (powstała z parceli l.kat. [...]) oraz parcela l.kat. [...] utworzyły działkę nr [...], obr [...] Z., która podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Skarżąca A. C. jest następca prawnym wywłaszczonego właściciela nieruchomości. Jak jednoznacznie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ,z godnie z treścią księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] obr [...] położona w Z. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Firma A (na podstawie decyzji Wojewody znak; [...] z 17 marca 2000 r, ujawnionej w KW 4 lipca 2000 r) Prawidłowość tych ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości Sądu, nie jest również kwestionowana przez skarżącą. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji trafnie odmówiły zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni. W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować, jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością". Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Takie stanowisko poparte jest poglądami prawnymi wyrażonymi w uchwale NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r I OPS 3/14 podjętej w składzie 7 sędziów. Utrata władania przez podmioty publicznoprawne wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia. (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r , sygn. akt I OSK 3497/15) Stwierdzenie tej okoliczności jest wystarczająca przesłanką odmowy zwrotu nieruchomości. Działka nr [...] obr [...] położona w Z. oddana jest w użytkowanie wieczyste Firma A , na podstawie decyzji Wojewody znak; [...] z 17 marca 2000 r, Organy trafnie dostrzegły, że działka nr [...] w dacie zawarcia umowy sprzedaży to jest 19 grudnia 1973 r była już zajęta przez stację trafo, więc organ odwoławczy wyprowadził z tego wniosek, że celem wywłaszczenia nieruchomości faktycznie była regulacja stanu prawnego gruntu zajętego jeszcze przed sporządzeniem umowy sprzedaży z 19 grudnia 1973 r przez stację trafo. Pogląd ten jest prawidłowy, a dodatkowo nie bez znaczenia jest, że czynna stacja elektroenergetyczna przy budynku przedszkola spełnia również funkcję użyteczną w stosunku do tego budynku, związaną z zasilaniem energetycznym. Wobec tego urządzenia znajdujące się na działce [...] pośrednio realizują też cel określony w decyzji i umowie. W tej sytuacji nieruchomość składająca się z działki nr [...] nie może zostać uznana za zbędną w rozumieniu art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel wywłaszczenia. Poza tym norma art. 137 ust 1 u.g.n. odnosi się do nieruchomości wywłaszczonych dla realizacji przyszłego celu określonego w umowie sprzedaży, bądź decyzji wywłaszczeniowej. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie powołanych przepisów i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.),