II SA/Kr 538/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 18 lutego 2025 r., znak: SKO-OŚ-4170-5/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. II SA/Kr 538/25 UZASADNIENIE Decyzją z 12 czerwca 2024 r., znak: WOŚ.6131.164.2024, wydaną po rozpatrzeniu wniosku R. S. dotyczącego działki nr [...] przy ul. [...], Burmistrz Miasta Zakopane: 1) nie wniósł sprzeciwu do usunięcia świerku pospolitego (obwód: 112 cm, wysokość: 16 m) i jesionu wyniosłego (obwód: 255 cm, wysokość: 20 m); 2) wniósł sprzeciw do usunięcia sosny czarnej (obwód: 156 cm, wysokość: 16 m), świerku pospolitego (obwód 148 cm, wysokość 20 m) i sosny czarnej (obwód: 142 cm, wysokość: 16 m). Decyzją z 17 października 2024 r., znak: SKO-OŚ-4170-68/24, wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. S. co do pkt 2, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło kasatoryjnie. Postanowieniem z 28 listopada 2024 r., WOŚ.6131.164.2024, Burmistrz Miasta Zakopane z urzędu zawiesił postępowanie do czasu wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie decyzji o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego części Miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki", powołując się przy tym na art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wskazując, że sprawa usunięcia drzew – po wpisie do rejestru zabytków – będzie w myśl art. 83a ust. 1 u.o.p. podlegać wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z 18 lutego 2025 r., znak: SKO-OŚ-4170-5/25, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia R. S., utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W skardze R. S. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 10a ust. 1 u.o.z.o.z. przez zastosowanie mimo braku podstawy prawnej albo mimo to, że wycinka 3 drzew rosnących w zwartej grupie z innymi drzewami nie mogłaby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, a drzewa te nie są elementem "układu urbanistycznego" (wzajemnie powiązanymi ze sobą obiektami budowlanymi); 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 83a ust. 1 i art. 83f ust. 4 u.o.p. przez zastosowanie, podczas gdy nie ma przepisu nakazującego rozpatrzenie sprawy dopiero po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego; 3) art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. przez usankcjonowanie tego, że w obrocie prawnym pozostają dwa sprzeczne ze sobą akty (decyzja o niewniesieniu sprzeciwu i postanowienie o zawieszeniu postępowania); 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania aktu, na podstawie którego prowadzone jest postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na brak konsekwencji organu, który nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru usunięcia dwóch drzew, a także na to, że przyjęta wykładnia art. 10a ust. 1 u.o.z.o.z. prowadziłaby w dłuższym okresie do paraliżu centrum miasta. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przytoczyć art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 t.j., dalej k.p.a.). Art. 97. § 1.Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 5) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się jednolicie zapatrywanie, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd ( wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2025 r. II OSK 1204/22 LEX nr 3840624). Sformułowanie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego ( wyrok NSA z dnia 13 marca 2025 r. III FSK 1674/23, LEX nr 3876356). Tak więc sformułowanie użyte w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ("zależy od uprzedniego") wskazuje na taką ścisłą zależność, że wynik jednego postępowania warunkuje rozpoznanie sprawy, w której ma zapaść oznaczona decyzja administracyjna ( wyrok NSA z dnia 26 lutego 2025 r. II OSK 1610/22, LEX nr 3850428). Jak wynika ze skarżonych postanowień, w momencie ich wydawania toczyć się miało postępowanie o wpis do rejestru zabytków części miasta Zakopane w granicach Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki. W odniesieniu do argumentów użytych przez organy, stwierdzić trzeba, że w ocenie Sądu to postępowanie nie jest prejudycjalnym dla postępowania przedmiotowego ( w sprawie zgłoszenia zamiaru ścięcia drzew). Nie oznacza to, że nie ma żadnego związku między tymi postępowaniami, jak to się zaraz okaże. Jednak nie jest to kwestia prejudycjalna. W istocie, w czasie wpisu zabytku do rejestru aktywuje się działanie art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2024.1292 t.j.), który brzmi następująco: Art. 10a. 1. Od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. 2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. 3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do zabytku służącego obronności i bezpieczeństwu państwa. Sąd nie ma zamiaru przesądzać, czy przepis ten będzie miał zastosowanie w sprawie dotyczącej ścięcia drzew na obszarze Parku Kulturowego, czy też nie, albowiem to nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Natomiast należy zauważyć, że gdyby przyjąć, że tak, to i tak nie wpływa to na zagadnienie ścięcia drzew w tym znaczeniu, że działanie tego przepisu (art. 10a) nie zależy od zapadnięcia ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Gdy bowiem wszczyna się tego rodzaju postępowanie, ochrona, o której mowa w art. 10a, ma miejsce z mocy prawa. "Ochrona zabytku w okresie postępowania o wpis wynika z mocy samego prawa, a zakazy o których mowa w art. 10a ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązują inwestora od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru. W konsekwencji inwestor nie może prowadzić przy zabytku robót do czasu zakończenia postępowania o wpis" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r. IV SA/Po 870/18 LEX nr 2654276 ). Co się zaś tyczy właściwości organu, to zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2024.1478 t.j. ): 1. Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Zanim zatem nastąpi wpis – właściwy do rozstrzygnięcia sprawy jest Burmistrz Miasta Zakopane, natomiast w momencie wpisu układu urbanistycznego Parku Kulturowego obszaru ulicy Krupówki do rejestru zabytków – właściwy będzie wojewódzki konserwator zabytków. W takiej sytuacji, o ile sprawa pozostaje niezakończona, nastąpi jej przekazanie według właściwości. Czyli – także i z tego punktu widzenia nie jest to kwestia prejudycjalna. Skoro zatem nie zachodzą przesłanki z art.m 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na zas. art. M145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.