II SA/Kr 540/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Andrzej Irla (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [....] przy ul. [....] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 stycznia 2010 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala. W dniu 23 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 54 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami) w związku z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zmian.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zmian.) wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na lokal usługowy -"[...]" - na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] i [...] w K." (znak: [...]). W uzasadnieniu organ ten podał, że w dniu 21.01.2009 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta wpłynął wniosek Zarządu Budynków Komunalnych w K., os. [...] K. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wskazanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że cel publiczny ustalono w oparciu o art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2004, Nr 261, póz. 2603 ze zmian.), zgodnie z którym budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych jest zakwalifikowana jako cel publiczny w rozumieniu ustawy. Tym samym inwestycja pn. "Zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na lokal usługowy - "[...]" - na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] i [...] w K." jest inwestycją celu publicznego. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji podał, że w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskano stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską (Postanowienie z dnia 21.05.2009 r. znak: [...]). Po rozpoznaniu odwołań od powyższej decyzji wniesionych przez B. i W. W. oraz M. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 20 stycznia 2010 r., znak: [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawę prawną decyzji organu drugiej instancji stanowił art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 pkt 2a oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojecie inwestycji celu publicznego zostało określone w art. 2 pkt 5 wskazanej ustawy, zgodnie z którym należy pod pojęciem tym rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami są to m.in. takie cele jak: budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i -obiektów sportowych. [...] mieści się w pojęciu placówki opiekuńczo-wychowawczej, tak więc planowana inwestycja spełnia kryterium celu publicznego. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ musi dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ administracji zobowiązany jest dokonać weryfikacji stanu faktycznego pod względem zgodności z wskazanymi wyżej przepisami prawa i o ile stwierdzi niezgodność, zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. W przeciwnym wypadku zobowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Prowadzona przez organ analiza prowadzić ma do stwierdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym (art. 56 ustawy), przy czym nie ulega wątpliwości, że chodzi także o zgodność inwestycji z unormowaniami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie wskazanego wyżej przepisu organ administracji zobowiązany jest dokonać weryfikacji stanu faktycznego pod kątem zgodności z porządkiem prawnym. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną -organ administracyjny może wydać decyzję odmawiającą lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko wtedy, jeżeli w toku postępowania ustali, że umiejscowienie inwestycji w żądanej przez wnioskodawcę lokalizacji narusza konkretny przepis prawa. Jeżeli istnienia takiej okoliczności w toku postępowania nie stwierdzi, obowiązany jest wydać decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuty podniesione przez odwołujących nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie odnoszą się do istoty postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta stanowi jedynie prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Nie odnosi się ona do kwestii własności i sposobu dysponowania swoim prawem przez poszczególnych właścicieli, zastrzeżonego dla postępowania sądowego cywilnego, a nie trybu administracyjnego. Podobnie nie jest przedmiotem tego postępowania sprawa spełniania przez planowaną inwestycję wymagań odnośnie do stanu technicznego budynku, czy parametrów technicznych, jakie muszą spełniać budynki użyteczności publicznej, gdyż tę sprawę prowadzi się w odrębnym postępowaniu, o wydanie pozwolenia na budowę. Analiza obowiązujących przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż ustalona lokalizacja inwestycji celu publicznego nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Odwołujący wskazują, iż potrzebują spokoju, a w związku z powstaniem [...] będą narażeni na zwiększony hałas, czy że wartość ich lokali spadnie. Obawy te organ drugiej instancji ocenił jako hipotetyczne i nieznajdujące uzasadnienia, a działania wnioskodawcy mieszczą się w ramach realizacji przysługujących mu uprawnień i zasad funkcjonowania w społeczeństwie. Potencjalna jedynie możliwość zmiany funkcji części budynku i powstania w bliskim sąsiedztwie części użyteczności publicznej – [...], która ma na celu zapewnienie godziwych warunków mieszkaniowych i właściwą realizację procesu wychowawczego osobom, które tych warunków zostały pozbawione, nie może zostać oceniona jako powodująca drastyczne pogorszenie się warunków życia dotychczasowych właścicieli lokali w budynku i sama w sobie nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku nr [...] przy ul. [...] w K.. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez przyjęcie, że strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń pomimo tego, że został złożony sprzeciw większości właścicieli nieruchomości wyrażony w uchwale z dnia 27 października 2008 r., co do remontu części wspólnych przy stwierdzeniu faktu przeznaczenia lokali nr [...] i [...] na [...] nr [...] oraz naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. przez lokowanie placówki opiekuńczo -wychowawczej w budynku zabytkowym i przez to znaczne zwiększenie intensywności pomieszczeń mieszkalnych o drewnianych stropach i drewnianych schodach. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że lokalizacja [...] w przedmiotowym budynku nastąpiła wbrew wyrażonej w uchwale nr 8/2008 woli właścicieli nieruchomości położonych w budynku przy ul. [...] w K., co stanowi naruszenie art. 6,7,8,9 i 10 k.p.a. W skardze akcentowano, że umiejscowienie placówki opiekuńczo -wychowawczej w budynku przy ul. [...] spowoduje zagrożenie dla jego zabytkowej substancji, zaś wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem ustawowych obowiązków organów administracji publicznej dotyczących dbania o dobra kultury (art. 3 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu przepisu art. 53 ust. 3 ustawy, w postępowaniu w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji zobowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Działania te prowadzić mają do ustalenia, czy realizacja planowanej inwestycji zgodna jest z przepisami planistycznymi oraz z porządkiem prawnym (art. 56 ustawy). W przedmiotowym postępowaniu nie jest wymagane uzyskanie zgody na realizację inwestycji. W konsekwencji na obecnym etapie postępowania nie posiada doniosłości prawnej ewentualne podjęcie, treść, czy ważność uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w przedmiocie zgody, warunków i zasad ewentualnej realizacji planowanej inwestycji. Organy administracji nie posiadają kompetencji do weryfikowania ważności uchwał wspólnoty mieszkaniowej w tym zakresie, a jej treść wiąże się z zagadnieniami o charakterze cywilno - prawnym (art. 199 i nast. kodeksu cywilnego), które nie mogły wpływać na kierunek rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ drugiej instancji wskazał, iż zarzut w tym zakresie również nie zasługuje na uwzględnienie. Projekt decyzji uzgodniony został przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (postanowienie z dnia 21 maja 2009 r., znak [...]). W konsekwencji zarzut naruszenia przepisu art. 4 ustawy - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mógł odnieść skutku. Z ostrożności procesowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zakres przedmiotowy planowanej inwestycji w żadnej mierze nie uzasadnia przyjęcia, iż doprowadzi ona do uchybienia nakazom tam opisanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie, z uwagi na przedmiot postępowania oraz treść zarzutów podniesionych w skardze, podkreślić trzeba charakter i rolę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta wydawana jest w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a określona została przepisem art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Funkcją tej decyzji jest mianowicie ustalenie co do zasady dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego i gwarancja zgodności z prawem określonej zmiany zagospodarowania przestrzeni, która podlega realizacji w procesie budowlanym. Tego rodzaju decyzja rozstrzyga o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu, który jest przygotowywany pod zamierzenie inwestycyjne. Decyzja ta natomiast nie rozstrzyga o zgodności zamierzonych robót budowlanych z przepisami - Prawa budowlanego i aktami wykonawczymi. Tego rodzaju rozstrzygnięcia są właściwe decyzjom w przedmiocie pozwolenia na budowę. To podkreślenie było konieczne z uwagi na treść zarzutów zgłoszonych w skardze, a w szczególności odnoszących się do ulokowania placówki opiekuńczo -wychowawczej w budynku o nieodpowiednim do tego stanie technicznym (drewniane stropy i schody). Rozstrzygnięcia co do tych kwestii o technicznym charakterze są właściwe decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mogły nastąpić w decyzji, która jest obecnie przedmiotem skargi. Z tego powodu powyższy zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Nie jest uzasadniony również zarzut skargi, dotyczący pominięcia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją stanowiska strony skarżącej zawartego w uchwale nr 8/2008 z dnia 27 października 2008 r., wyrażającej sprzeciw wspólnoty mieszkaniowej właścicieli lokali położonych w budynku przy ulicy [...] w K. przeciwko planowanemu utworzeniu [...]. Wydanie bowiem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uzależnione od zgody właścicieli terenu objętego decyzją. Żaden przepis prawa nie wprowadza takiego wymogu, tj. uzyskania zgody właścicieli terenu na ustalenie lokalizacji tego rodzaju inwestycji. Także nie został w sprawie naruszony, wskazany w skardze przepis art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przed wydaniem bowiem zaskarżonej decyzji, organ administracji uzyskał stosowanie do wymogu art. 53 ust. 4 pkt 2 powołanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków oparte na przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, po. 1568 z późn. zm.). W szczególności [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., znak: [...] (k. 54 akt postępowania administracyjnego) uznał za dopuszczalną realizację planowanej inwestycji przy uwzględnieniu zastrzeżeń wskazanych w tym postanowieniu. Podkreślił przy tym jednoznacznie, że ustalenia projektu tej inwestycji nie naruszają przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie można wobec tego przyjmować, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, również regulujące postępowanie w tej kategorii spraw. Zachowany został tryb postępowania przewidziany art. 50 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a strony nie były pozbawione możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Podkreślić trzeba, że organ administracji publicznej, z mocy art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne - jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku - jest zgodne z przepisami odrębnymi. W świetle powyższych okoliczności brak jest podstaw do uznania skargi za uzasadnioną, gdyż nie można przyjąć aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia czy stwierdzenia jej nieważności. Skargę należało w tej sytuacji oddalić w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).