II SA/Kr 548/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego E. J. 250 kwotę zł (słownie dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. , na podstawie art. 49b ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118) oraz art.7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003r. Nr 80, poz.718) nakazał E.J. wykonać przymusową rozbiórkę wykonanych robót budowlanych budowy ogrodzenia stałego, w pasie drogowym drogi powiatowej [...] nr [...] o długości około 29.05 m polegającą na rozebraniu: betonowego cokołu nadmurowanego cegłą o wysokości średniej 0.40m, słupków murowanych z cegły, przęseł stanowiących wypełnienie pomiędzy słupkami, części podziemnej ogrodzenia. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] maja 2000 r. na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w M. Ustalono, że E.J. w okresie od marca do maja 2000r. wybudował ogrodzenie stałe nieruchomości w N. sytuując je w pasie drogowym drogi powiatowej [...] . Długość ogrodzenia wynosi około 29,05 m. Składa się ono z betonowego fundamentu, na którym wybudowano cokół o średniej wysokości 0,40 m, murowanych słupków oraz zabudowanych pomiędzy nimi przęseł. Wysokość ogrodzenia wynosi 1,60 m. Roboty budowlane budowy ogrodzenia w dniu przeprowadzonej kontroli tj. [...] maja 2000 r. były zakończone. Budowę ogrodzenia inwestor wykonał bez wymaganego zgłoszenia, mimo treści art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, stąd zastosowanie ma przepis art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z pisma Urzędu Gminy w S. z dnia [...] września 2003r. wynika, że Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. dla działki w N., na której wybudowano ogrodzenie dopuszczał tego rodzaju budowę. Przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisów wykonawczych Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r. organ (wypełniając zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2007r., Sygn. akt IISA/Kr 117/05, wydanym w przedmiotowej sprawie) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. E.J. nie przedłożył w zakreślonym terminie żądanych dokumentów. Wobec powyższego na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane konieczne było orzeczenie rozbiórki ogrodzenia. Odwołanie od ww. decyzji wniósł E.J. , reprezentowany przez A.C. , zarzucając naruszenie art. 9 kpa, poprzez nieudzielanie stronie informacji i wskazówek oraz art. 49 b ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia zaświadczenia Gminy w S. o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo uznania przez sąd administracyjny, że warunek uzyskania stosownego zaświadczenia o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego został spełniony. W uzasadnieniu wskazano na zły stan zdrowia i zaawansowany wiek E.J. , który nie został należy pouczony o sposobie wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r., mimo, że po jego doręczeniu osobiście udał się do organu z prośbą o wyjaśnienia. Nie został również pouczony o konsekwencjach nie przedstawienia żądanej dokumentacji w zakreślonym terminie. Równocześnie odwołujący się przedłożył część dokumentacji, wskazując, że wykonanie punktu 3 przedmiotowego postanowienia jest na chwilę obecną niemożliwe, z uwagi na nieotrzymanie odpowiedzi od właściwego organu. Wskazał również na uiszczenie opłaty legalizacyjnej w przedmiotowej sprawie, która do chwili obecnej nie została mu zwrócona. Decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydana decyzja jest prawidłowa. Podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ I instancji. Podniósł, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 49b ustawy, termin 30 dni ma charakter ustawowy, a co zatem idzie organ nie może go skrócić ani przedłużyć. Niedochowanie tego terminu nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o rozbiórce. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podniósł, że PINB w M. nie pouczając w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2008 r. o konsekwencjach nie dotrzymania przez inwestora 30-dniowego terminu do złożenia żądanych dokumentów, naruszył art. 9 kpa. Uchybienie to, wobec przedłożenia brakujących dokumentów w postępowaniu odwoławczym, pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ analiza przedłożonej dokumentacji, a w szczególności pisma Zarządu Dróg Powiatowych w M. z dnia 30 listopada 2009 r. wskazuje, że Inwestor uzyskał jedynie warunkową zgodę na pozostawienie ogrodzenia, co pozwala na stwierdzenie, że ogrodzenie ma charakter wyłącznie czasowy. W związku z powyższym, nie jest możliwe uruchomienie procedury legalizacyjnej i naliczenie opłaty legalizacyjnej za obiekt, który będzie istniał tylko przez pewien (trudny do określenia) czas. Zatem, mimo wad postanowienia PINB i przedłożenia żądanych dokumentów (choć z naruszeniem terminu), odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Nadto organ odwoławczy wskazał, że nie można uznać, że "inwestor dołożył wszelkich starań, aby obowiązki wykonać" , gdyż w okresie pomiędzy wydaniem postanowienia z dnia 17 kwietnia 2008 r. a skarżonej decyzji z dnia 20 października 2009 r. pozostawał bezczynny. Wreszcie organ odwoławczy zgodził się z zarzutem, iż PINB w M. niepotrzebnie wzywał stronę do ponownego przedłożenia zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wykonywania robót w sytuacji, gdy stosowne zaświadczenie znajdowało się już w aktach postępowania. Jednak powyższy błąd nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia ze względu na niedostarczenie przez inwestora pozostałych dokumentów wymaganych w celu legalizacji wykonanej budowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł E.J. Podał, że wykonane ogrodzenie zostało przez niego potraktowane jako remont istniejącego poprzednio ogrodzenia. Przed przystąpieniem do prac udał się do Urzędu Gminy S. , gdzie dowiedział się, że wystarczające jest posiadanie przez niego planu sytuacyjnego oraz opisu technicznego. Wskazał, że droga od strony której znajduje się ogrodzenie jest drogą wewnętrzną. Podniósł, że jest osoba schorowaną i toczące się od 10 lat postępowanie kosztuje go wiele nerwów i zdrowia. W toku postępowania zostały zajęte mu świadczenia emerytalno-rentowe na pokrycie grzywny, o nałożeniu której nie został poinformowany. Nadto podał, że w dniu 27 listopada 2009 r. została przeprowadzona przez przedstawicieli Zarządu Dróg Powiatowych w M. oraz Przewodniczącego Rady Powiatu M. wizja, w czasie której przychylono się do jego prośby o pozostawienie ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle przedstawionych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art.49 b ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu II instancji – t.j. Dz.U.z 2006 r. Nr 156 poz 118 ze zmianą: Dz.U.2009.160.1276) , będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten znalazł w sprawie zastosowanie w związku z art.49 b ust.3 ustawy, nakazującym - w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, - wydanie decyzji w trybie art.49 b ust.1 ustawy. Niespełnienie obowiązków, o których mowa w ust.2, to nieprzedłużenie organowi w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art.30 ust. 2 prawa budowlanego dokumentami tymi są: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W myśl zaś art.32 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań (ust.2). W związku z powyższym postanowieniem z dnia 17.04.2008 r. inwestor wezwany został o przedłożenie uzgodnienia i opinii Zarządu Dróg Powiatowych w M. w zakresie usytuowania obiektu ogrodzenia od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej Nr [...] . W rozpoznawanej sprawie inwestor zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w M. o wydanie uzgodnienia i opinii w dniu [...] 2009 r. (k.16 akt organu II instancji). Pismo Zarządu Dróg Powiatowych zawierające odpowiedź na wystąpienie inwestora nosi datę [...] .2009 r. Wydaje się zatem, że zostało sporządzone po upływie terminu zawitego, o którym była mowa wyżej. Organ odwoławczy okoliczności tej nie wyjaśnił, a decyzja opiera się na stanowisku zarządcy drogi. Wobec dokonanego przez organy ustalenia, że ogrodzenie zostało wybudowane w pasie drogowym drogi powiatowej [...] nr [...] , przytoczenia wymaga przepis art.4 pkt 1) ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115 j.t. z późn.zm.), określający legalną definicję tego pojęcia. Stanowi on, że pas drogowy to - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika zakaz sytuowania w pasie drogowym innych obiektów i urządzeń. Zakazy w tym zakresie i wymogi uzyskiwania zezwoleń wynikają z innych przepisów ustawy. W art. 4 pkt 1 ustawodawca zdefiniował jedynie określenie "pas drogowy" poprzez wskazanie cech, jakie ma spełniać grunt wraz z przestrzenią nad i pod nim by odpowiadać używanemu w ustawie pojęciu. Podkreślenia również wymaga, że w aktach administracyjnych brak jest mapy ewidencyjnej, z której wynikałby ustalony przez organy fakt, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało w pasie drogowym. Podnieść zatem należy, że jak wynika z przepisu art. 20 ust. 1 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.05.240.2027 j.t. z późn.zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. położenia, granic i rodzajów użytków gruntowych. W mapie ewidencyjnej zaznacza się m.in. kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, co wynika z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (Dz.U.01.38.454). Z kolei według § 67 rozporządzenia drogi (symbol "dr") należą do grupy użytków – tereny różne. Zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6 rozporządzenia), z którego wynika, iż do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2086 z późn. zm.). W świetle powyższego, skoro w ewidencji gruntów jako drogi ("dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to stwierdzić należy, iż - normatywnie - gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia i pkt 7 lit. a) części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Podkreślić nadto należy, że organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest starosta oraz że zmiana danych objętych ewidencją może być dokonana tylko przez ten organ, podstawą zaś takiej zmiany mogą być udokumentowane informacje przekazane przez właściciela gruntu lub inny podmiot zainteresowany albo decyzja właściwego organu (por.: art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1-3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Dlatego też organ nadzoru budowlanego nie może samodzielnie dokonywać oceny, czy określony grunt stanowi pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustalenia takiego może dokonać wyłącznie na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym uznać należy, że ustalenie faktu, że budowa ogrodzenia nastąpiła w pasie drogowym, dokonane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a to art.7 i 77 kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Celem każdego postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby jej załatwienie opierało się na udowodnionych faktach i aby do tych faktów zostały zastosowane właściwe normy prawne. W rozpoznawanej sprawie ani decyzja organu I, ani II instancji nie wskazuje na podstawie jakich dowodów organy ustaliły, że ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym. Nadto, podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art.9 kpa. Podejmując bowiem postanowienie w trybie art.49 b ust.2 prawa budowlanego organ nie pouczył strony o skutkach uchybienia terminu złożenia dokumentów. Inwestor nie może ponosić negatywnych skutków takiego zaniechania. Dlatego też organ pozbawiony został możliwości postawienia stronie zarzutu, że spełniła obowiązku, o którym mowa w art.49 b ust. 2. Ustosunkowując się do zarzutów skargi uznać należy, że są one niezasadne. Sąd rozpatrujący niniejszą skargę związany jest poglądem wyrażonym przez Sąd w wyroku z dnia 18 maja 2007 r. sygn. II SA/Kr 117/05 w sprawie ze skargi E.J. na decyzję MWINB w K. z dnia 3.11.2004 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W uzasadnieniu wyroku (k.6) Sąd przesądził, że właściwym trybem legalizacji samowoli budowlanej w niniejszej sprawie jest tryb określony przepisem art.49 b prawa budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie przede wszystkim ustalenie, czy 14 – dniowy termin zawity określony w art. 38 ust.3 ustawy o drogach publicznych upłynął bezskutecznie oraz – w razie potrzeby – ustalenie czy przedmiotowe ogrodzenie położone jest w pasie drogowym. Wobec powyższego, uznając, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c , art.135 , art. 152 oraz art.200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.