II SA/Kr 548/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 16 marca 2015 r.; znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z 12.11.2014 r. znak: [...] zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Remont elewacji tylnej budynku głównego, elewacji północnej i południowej oficyny tylnej, elewacji zachodniej oficyny bocznej przy [...] w K. , wraz z przebudową wnęki i zastosowaniem pustaków szklanych w ścianie południowej oficyny tylnej, na działce nr [...] obr. [...] W uzasadnieniu wyjaśniono, że w organie nadzoru budowlanego prowadzone jest postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w obiekcie. W ocenie organu I instancji powyższe okoliczności uzasadniają zawieszenie postępowania, bowiem sposób zakończenia postępowania w nadzorze budowlanym może mieć wpływ na rozstrzygnięcie przed organem architektoniczno-budowlanym w sprawie udzielenia pozwolenia na objęte wnioskiem roboty budowlane. Na postanowienie to złożył zażalenie K.G. zarzucając, że organ I instancji nie ustalił czy istnieje tożsamość robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę i zakresem postępowania w organie nadzoru budowlanego. Wskazano ponadto, że postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] jest zawieszone, a decyzja nr [...] uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Postanowieniem z dnia 16.03.2015r. znak: [...] , Wojewoda , na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), art. 158 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie organu planowane przez inwestora roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, obejmują one bowiem remont elewacji w obiekcie zabytkowym i przebudowę części tego obiektu. Elewacja tylna budynku głównego i elewacja północnej oficyny tylnej, które mają być remontowane, przylegają do podwórca posesji przy [...] . Podwórzec ten został samowolnie zabudowany i obecnie organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie, w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w ramach, którego orzeczono między innymi o "(...) rozbiórce czterech żelbetowych stropów na poziomach +5,67 m, +10,43 m, + 14,87 m, +18,45 m wykonanych o obrysie podwórca (...)". Zakres (wysokość) remontowanej elewacji tylnej budynku głównego i elewacji północnej oficyny tylnej pokazany jest nie od poziomu terenu, ale od poziomu wykonanych samowolnie stropów na podwórcem, a nawet od poziomu już zakończonej inwestycji, a więc już zabudowanego kubaturą podwórca. W przypadku orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego o rozbiórce stropów nad podwórcem, remontowane elewacje będą wyższe, aniżeli zakres pokazany w projekcie budowlanym. Okoliczność ta spowoduje brak spójności pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym obejmującym wtedy fragment elewacji, a treścią udzielonego pozwolenia na budowę, który obejmuje remont elewacji. Również na zakres inwestycji, o który występuje inwestor, będzie wpływać sposób zakończenia postępowania w organie nadzoru budowlanego w odniesieniu do nadbudowanej części nieruchomości. W celu jednoznacznych ustaleń w zakresie prowadzonych postępowań w organach nadzoru budowlanego wystąpiono do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację. W piśmie z 5.03.2015r. znak: [...] , organ ten po analizie projektu budowlanego remontu elewacji, wyjaśnił, iż zakres robót przedstawiony przez inwestora w tym projekcie budowlanym dotyczy części budynku, co do którego prowadzone jest postępowanie przed tym organem (sprawa [...] ). Również przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego prowadzone jest obecnie postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy w części tylnej budynku frontowego przy [...] w K. , wykonanej ponad poziomem stropu IV pietra. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego stanowisko organów nadzoru budowlanego będzie wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy rozstrzyganiu sprawy o pozwolenie na budowę robót budowlanych o które występuje inwestor. Niedopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, których zakres uzależniony jest od rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, w tym na dokonanej samowolnej nadbudowie. Niedopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na budowę na tę cześć budynku, która jest samowolą budowlaną, czy też na elewację, która będzie po zakończeniu postępowania w organach nadzoru budowlanego wyglądać inaczej aniżeli w przedstawionym projekcie budowlanym. Dlatego stanowisko organu nadzoru budowlanego w kwestii usunięcia skutków samowoli budowlanej i wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie, ma bezpośredni związek z możliwością udzielenia pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Zatem zakończenie postępowania w organie nadzoru budowlanego, będzie rzutować, na aktualność i prawdziwość projektu budowlanego w kontekście udzielonego pozwolenia na budowę, a tym samym na kompletność i prawidłowość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tej sytuacji toczące się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie usunięcia skutków samowoli budowlanej związanej z zabudową podwórca, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w procedowanym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył K.G. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 ust.4 kpa poprzez błędne i niezgodne z materiałem dowodowym przyjęcie, że rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skargi podano, iż w treści odwołania skarżący jednoznacznie precyzował jaki jest zakres wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Pozwolenie to miało dotyczyć elewacji (remont nakazany przez Woj.[...] Konserwatora Zabytków z rygorem natychmiastowej wykonalności) . Jak wynika ze szczegółowych rysunków projektu i wyraźnie zaznaczonych na nich tych częściach elewacji które podlegają remontowi nie może budzić wątpliwości, że zakres tego remontu nie obejmował tych fragmentów budynku co do których ze względu na toczące się postępowanie przed PINB-em istniały wątpliwości czy pozostaną czy będą podlegać nakazowi rozbiórki. Ze względu na brak wyjaśnienia w postępowaniu I instancji czego dotyczy (jakich fragmentów budynku) to postępowanie skarżący złożył wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodów z akt postępowań. Z treści postanowienia II instancji nie wynika czy wniosek ten został uwzględniony, ani dlaczego ewentualnie został pominięty. Z treści tej wynika że zwrócono się jedynie do WINB, który po analizie projektu zajął stanowisko w piśmie z 5.03.2015 r. W tym zakresie naruszono art. 106 kpa poprzez nie zwrócenie się o zajęcia stanowiska i zawiadomienie o tym strony, stanowisko ma zostać zajęte w formie postanowienia na które stronie służy zażalenie. Pismo z 5.03.2015 nie zostało doręczone stronie i nie miało formy dającej jej możliwość odniesienia się do niego i sprostowania ewidentnych nieprawdziwości. Nadto postępowanie przed PINB-em w sprawie tzw. nadbudowy w części tylnej budynku frontowego wykonanej ponad poziomu stropu IV piętra nie dotyczy w żadnym zakresie prac wnioskowanych w niniejszej sprawie. Jednoznacznie wynika to z rysunku nr.[...] - elewacja tylna budynku frontowego projekt remontu elewacji - i oznaczeń na tym rysunku lit.B (tymczasowa nadbudowa poza zakresem opracowania) i legenda (zakres projektowanych tynków). Zatem stwierdzenie WINB- u "zakres robót budowlanych przedstawionych w tym projekcie budowlanym dotyczy części budynku co do którego jest prowadzone postępowanie przed tym organem" jest nieprawdziwe. Postępowanie to nie dotyczy istniejących od ponad 600 lat części budynku frontowego i oficyn. W zaskarżonym postanowieniu to zresztą w ocenie skarżącego potwierdzono, stwierdzając, iż "postępowanie w trybie art. 48 pr. bud., w ramach którego orzeczono rozbiórkę czterech żelbetowych stropów wykonanych w obrysie podwórca". Zatem zakres zamierzonych do remontu elewacji nie rozciąga się na te części budynku które stanowią nową tzw. zabudowę podwórca. Wynika to także jednoznacznie ze wszystkich rysunków projektu budowlanego. Nadto skarżący zakwestionował stanowisko organu co do wykonania otworu okiennego lub drzwiowego w ścianie zwróconej w stronę granicy w odległości mniejszej niż 4 m. Skarżący wniosła o uchylenie postanowień obu instancji. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1"c" p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z akt administracyjnych, skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie M.C. Kserokopia pełnomocnictwa została dołączona do akt sprawy i jak wynika z przebiegu postępowania, właśnie pełnomocnika skarżącego organ wzywał do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę (k. [...] akt adm. I instancji), pełnomocnik te braki uzupełniał i imieniem skarżącego był przyjmowany przez organ (k. [...] akt adm. I instancji). Biorąc pod uwagę, że z akt administracyjnych nie wynika aby pełnomocnictwo to było odwoływane, skierowanie postanowienia o zawieszeniu bezpośrednio do skarżącego, a z pominięciem jego pełnomocnika narusza art. 40 § 2 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że do akt została dołączona kserokopia pełnomocnictwa. W tej sytuacji organ winien najpierw zobowiązać pełnomocnika do uzupełnienia braków poprzez przedłożenie pełnomocnictwa na piśmie - art. 33 § 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z wyroku NSA z 19.11.2014 roku (II GSK 1586/13, LEX nr 1657723): "Skoro zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika". Po uzupełnieniu braków wszelka korespondencja winna być kierowana do pełnomocnika. Natomiast w przypadku nie uzupełnienia braków pełnomocnictwa, wszelka korespondencja winna być kierowana do strony. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, kiedy organ wezwanie do usunięcia braków wniosku kieruje do pełnomocnika, a następnie zawiesza postępowanie, kierując postanowienie nie wiadomo dlaczego, bezpośrednio do strony. Wydane postanowienie narusza również art. 125 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. albowiem postanowienia, od których służy stronom zażalenie doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy doręczyły postanowienie wyłącznie współwłaścicielom nieruchomości, której ma dotyczyć planowane przedsięwzięcie. Organ natomiast w ogóle nie ustalał kręgu stron postępowania, a jak wynika z akt administracyjnych (k.[...] akt adm. I instancji), jest ich znacznie więcej niż jedynie wspomniani współwłaściciele. Pominięcie na tym etapie wszystkich innych stron postępowania mogło mieć oczywisty wpływ na wynik postępowania, szczególnie ze pozbawiło je możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Ponadto zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena zakresu planowanych prac w stosunku do zakresu postępowania prowadzonego przed PINB została dokonana ogólnikowo i w zasadzie została oparta o stanowisko przedstawione przez PINB. W tym zakresie należy podzielić zarzuty skargi, które zostały przytoczone w części historycznej uzasadnienia. W ponownym postępowaniu organ winien dokonać wnikliwej i samodzielnej oceny zakresu przedmiotowego obydwu postępowań, a wydany akt doręczy wszystkim stron postępowania, którym taki przymiot przysługuje w myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Ponadto organ zwróci się o uzupełnienie braków pełnomocnictwa dla M.C. i w zależności od wyników tego wezwania zastosuje się do wytycznych przedstawionych w początkowej części rozważań. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. .