II SA/Kr 55/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Mariusz Kotulski / spr. / Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu wody na gruncie skargę oddala Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku I.M. z dnia 15.12.2006r., którego przedmiotem było naruszenie stosunków wodnych na działce nr 1 położonej w Ś. , należącej do I.G., polegające na nadsypywaniu tej działki gruzem budowlanym z jednoczesnym negatywnym wpływem nasypu oraz wybudowanego kolektora ściekowego z rur betonowych, skutkującego zabudowaniem cieku wodnego naturalnego, co w rezultacie doprowadziło do zalewania sąsiedniej działki nr 2 , należącej do wnioskującej. Nadto wnioskodawczyni nadmieniła, iż sprawa naruszenia stosunków wodnych była przedmiotem ugody z dnia [...]2003r., zatwierdzonej postanowieniem Wójta Gminy L. z dnia [...].04.2003r. , której postanowienia nie zostały należycie wykonane przez zobowiązanego I.G. Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...].01.2008r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie wobec nie stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na działkach nr 1 i 2 w Ś. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła przez swojego pełnomocnika I.M. , wskazując m.in. na nie wykonanie postanowień ugody zawartej w 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...]03.2008r., działając na podstawie przepisów art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j. t. Dz. U., nr 115 poz. 1229 z późn. zm.) oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 104 oraz art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Strona przedmiotowego postępowania administracyjnego – I.G. w piśmie z dnia 21 maja 2008r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W piśmie tym podkreślono, iż wszystkie obowiązki nałożone na w/w stronę ugodą z dnia [...].04.2003r. zostały wykonane należycie i w terminie, na potwierdzenie czego przytoczono postanowienie SKO z dnia [...] 2006r., znak [...] dotyczące sprawy wykonania postanowień w/w ugody. Nadto I.G. wskazał, iż swoim działaniem nie doprowadził do naruszenia stosunków wodnych. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku I.M. , Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...], działając na podstawie przepisów art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j. t. Dz. U. z 2001 r., nr 115 poz. 1229 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wydania decyzji w sprawie nakazania przywrócenia stanu wody na gruncie, wobec nie stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na działce nr 1 w Ś. ze szkodą na grunty sąsiednie, w tym na działkę nr 2 . W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania oraz dokonano oceny całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie. W szczególności organ l instancji dokonał oceny opinii hydrologicznej sporządzonej na zlecenie organu l instancji, powołując się na ustalenia i wnioski końcowe tej opinii, z których wynika, iż I.G. wykonanymi pracami ziemnymi na swojej działce oraz wybudowaniem kolektora wody, nie spowodował niekorzystnych zmian stanu wody na działce nr 1 i nr 2 . Odniesiono się również do wniosków dowodowych składanych przez strony w trakcie postępowania i dokonano ich oceny pod kątem tego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I.M. reprezentowana przez pełnomocnika M.D. W odwołaniu podniesiono, że sprawa stanu wody na gruncie objęta była ugodą z dnia [...] kwietnia 2003r. zatwierdzoną przez Wójta Gminy L. , która to ugoda - jak stwierdzono w odwołaniu - nie została w pełni wykonana przez zobowiązanego I.G. Ponadto stan niegodności zwiększał się m. in. poprzez dowożenie nowego gruzu na działkę nr 1 co potwierdza protokół z oględzin z dnia [...] lutego 2007r. na działkach nr 1 i 2 w Ś. , w którym stwierdzono znaczące powiększenie nasypu masami ziemnymi w stosunku do stanu, jaki panował w dniu [...] czerwca 2005r., tj. w dniu dokonanej kontroli wykonania ugody. Powołano się również na wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2007r. (sygn. akt II SA/Kr 1170/06) dotyczący sprawy wykonania postanowień w/w ugody. Następnie w odwołaniu zwrócono uwagę, że na podstawie art. 34 ustawy o odpadach, Wójt Gminy L. winien z urzędu na podstawie materiału dowodowego (zdjęć dołączonych do wniosku dowodowego z dnia [...] marca 2008r.) wszcząć postępowanie i nakazać I.G. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. Zarzucono także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza wymóg z art. 107 § 3 kpa, poprzez brak omówienia każdego z przedstawionych dowodów, tj. dołączonych do akt sprawy zdjęć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] dnia [...] listopada 2008r., działając na podstawie przepisów art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (j. t. Dz. U. z 2005r, nr 239 poz. 2019 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2008r. Zdaniem Kolegium organ l instancji wyjaśnił okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności zlecił wykonanie opinii hydrogeologicznej, która - jako sporządzona przez osobę uprawnioną/dysponującą wiedzą fachową z zakresu hydrogeologii - stanowi istotny dowód w sprawie. W ocenie organu II instancji, w opinii tej dokonano dokładnej analizy stosunków wodnych na działkach nr 1 i 2 w Ś. , biorąc pod uwagę szereg aspektów, zarówno tych zależnych od właścicieli w/w nieruchomości i wynikających z ich działań, jak i wynikających z ukształtowania terenu i warunków przyrodniczych, tj. ukształtowanie terenu i jego budowę geologiczną, warunki hydrogeologiczne na gruncie, występowanie wód powierzchniowych oraz istniejącą zabudowę, nasypy gruzowo -ziemne, drenaże. Zaznaczono także, że dla przedmiotowych działek zasadnicze znaczenie posiada pierwotne ukształtowanie morfologiczne powierzchni terenu, tj. jego nachylenie. Organ odwoławczy powołał się na stwierdzenie biegłego, iż utworzony nasyp na dz. nr 1 nie sięga do granicy z działką nr 2 oraz że istniejący stan wyklucza możliwość spływu wód powierzchniowych z dz. nr 1 w kierunku południowym na dz. nr 2 , a utworzony nasyp na dz. nr 1 w żadnym wypadku nie pogarsza stosunków wodnych otoczenia oraz na dz. nr 1 lub 2 . Przytoczono także dokonaną przez biegłego ocenę terenu działki nr 2 , z której wynika m. in., że występowanie terenu podmokłego na dz. nr 2 (po północnej stronie budynku gospodarczego) jest spowodowane nieodpowiednim odprowadzaniem wody z tego terenu przez właścicieli działki nr 2 , a budynek gospodarczy na tej działce został posadowiony na terenie płytkiego występowania zwierciadła wód gruntowych. W rezultacie wskazano, iż biegły - po dokonaniu dokładnych ustaleń i oceny w powyższym zakresie - w sposób jednoznaczny stwierdził, że właściciel działki nr 1 wykonanymi pracami ziemnymi na tej działce i założeniem kolektora dla wody nie spowodował niekorzystnych zmian stanu wody na gruncie, zarówno swoim, jak sąsiednim, a w szczególności na działce nr 2 należącej do I.M. Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę, że z całości materiałów dowodowych sprawy nie wynika, aby działka nr 2 była zalewana wskutek działań podjętych na działce nr 1 . Materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy obrazuje spływ cieku wodnego (ujście do studzienki przy drodze gminnej) oraz ujście kolektora i widoczną wodę u ujścia kolektora na granicy działek nr 1 i 2 . Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja winna w tym przypadku orzekać co do istoty sprawy w ten sposób, iż odmawia nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec nie wystąpienia zmian stosunków wodnych na gruncie, nie zaś orzekać o odmowie wydania decyzji w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie, gdyż w istocie decyzja zostaje wydana. Powyższe niepoprawne sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji, zdaniem organu II instancji, nie stanowiło uchybienia wpływającego w jakikolwiek sposób na poprawność samego rozstrzygnięcia co do istoty. Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie ocena, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie zaś ocena prawidłowości wykonania postanowień ugody zawartej pomiędzy stronami w kwietniu 2003r. Natomiast argumentacja w pozostałym zakresie, w ocenie organu odwoławczego w całości odnosi się do postępowania, które może być prowadzone w oparciu o ustawę o odpadach, nie zaś w oparciu o mającą zastosowanie w tej sprawie ustawę Prawo wodne. Jednocześnie organ II instancji przyznał, iż ma rację strona odwołująca się, twierdząc, że przepisy ustawy o odpadach pozwalają na prowadzenie z urzędu przez właściwy organ postępowania w trybie tej ustawy. Stąd też Wójt Gminy L. winien rozważyć możliwość wszczęcia postępowania na podstawie przepisów ustawy o odpadach. Pismem z dnia 20 grudnia 2008r. I.M. (zwana dalej skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008r., wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu l instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy Prawo wodne, jak również przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, odnosząc się również do postanowień ugody zawartej pomiędzy I.M. , a I.G. zatwierdzoną postanowieniem Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2003r. oraz zapadłego w tej sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2007r. (sygn. II SA/Kr 1170/06). Wskazano, iż opinia hydrologiczna z 2003r. pozostaje w sprzeczności z ekspertyzą sporządzoną w 2007r., bowiem w tej pierwszej opinii biegły stwierdził -jak podaje skarżąca - "że sugerowanym zagrożeniem ze strony wykonanego nasypu może być jedynie spływ wód opadowych po jego powierzchni w kierunku działki nr 2 ", a w ekspertyzie z 2007r. wykluczono możliwość spływu wód powierzchniowych z działki nr 1 w kierunki działki nr 2 . W ocenie skarżącej nasyp wykonany na działce nr 2 narusza stosunki wodne i zmienia kierunek odpływu wód opadowych ze szkodą dla sąsiedniego gruntu. Z uwagi jednak na nienależycie przeprowadzone postępowanie dowodowe i błędną ocenę dowodów, organy administracyjne, mimo ponoszonych przez skarżącą szkód, "odmówiły wydania decyzji" umarzając postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko oraz argumentacje zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W toku kontroli sądowej postępowania administracyjnego stwierdzono, że skarga nie jest zasadna Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepis art. 29 ustawy stanowi: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Przepis ten zawiera zakazy skierowane do właściciela nieruchomości, dotyczące zmian stanu wody na gruncie i odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1), określa jego obowiązki w przypadku spowodowania zmian stanu wody (ust. 2) oraz upoważnia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się wydania przez organ l instancji decyzji nakazującej uczestnikowi I.G. , przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Skarżąca zarzucała, że uczestnik na swoją działkę przywozi odpady, w celu zasypywania dużego obniżenia terenu, na skutek czego poziom działki nr 1 , został podniesiony w stosunku do poziomu działki nr 2 , będącej walnością skarżącej. Skarżąca wskazała, że podwyższenie terenu - nasyp o wysokości ok. 5 m, długości ok. 60 m, szerokości ok.20 m, powoduje naruszenie stosunków wodnych i ma niekorzystny wpływ na działkę skarżącej. Z treści przepisu art. 29 ust. 3 wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego-ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Organ l instancji przeprowadził dowód oględzin w terenie, tj. na działkach nr 1 i 2 w Ś. (protokół z dnia [...] lutego 2007r). W protokole stwierdzono, że nasyp na działce nr 1 został znacząco powiększony masami ziemnymi w stosunku do stanu, jaki panował w dniu [...] czerwca 2005r., tj. w dniu dokonanej kontroli wykonania prac, jakie określała ugoda zawarta pomiędzy I.M. i I.G. w kwietniu 2003r. Ponadto na zlecenie organu l instancji została wykonana w listopadzie 2007r. przez mgr inż. R.P. , biegłego sądowego, rzeczoznawcę w zakresie geologii kopalin, hydrogeologii, geofizyki i ochrony środowiska ekspertyza hydrologiczna w sprawie stosunków wodnych na działkach nr 1 i 2 w S.-L. W konkluzji swoich wywodów biegły stwierdził, że utworzony nasyp na dz. nr 1 nie sięga do granicy z działką nr 2 ; istniejący stan wyklucza możliwość spływu wód powierzchniowych z dz. nr 1 w kierunku południowym na dz. nr 2 , a utworzony nasyp na dz. nr 1 w żadnym wypadku nie pogarsza stosunków wodnych otoczenia oraz na działce nr 1 lub 2 . Z wniosku końcowego opinii wynika, iż właściciel działki nr 1 – I.G. wykonanymi pracami ziemnymi na swojej działce i założeniem kolektora nie spowodował niekorzystnych zmian stanu wody na gruncie swoim i sąsiadów, zwłaszcza na działce nr 2 . Sąd, po przeprowadzonej analizie całości materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, nie znajduje podstaw do kwestionowania stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Wystarczająco wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności zlecono wykonanie opinii hydrogeologicznej, która jako sporządzona przez osobę uprawnioną, dysponującą wiedzą fachową z zakresu hydrogeologii - jest istotnym dowodem w sprawie, z którym strony zapoznały się, złożyły co do niego uwagi. Organu administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zgromadziły dowody i dokonały ich oceny. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi sprowadzającego się do weryfikacji wykonania postanowień ugody administracyjnej zawartej między skarżącą a uczestnikiem postępowania, należy wskazać, iż kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych i została już rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem Sądu z dnia 5.12.2007r., sygn. akt II SA/Kr 1170/06. Na marginesie powyższych rozważań, należy wskazać, iż wiarygodność twierdzeń uczestnika postępowania I.G. podważa fakt powoływania się przez niego w piśmie z dnia 21 maja 2008r. na postanowienie SKO z dnia[...] maja 2006r, znak [...], w celu potwierdzenia okoliczności, iż w/w ugoda została wykonana w całości, bowiem w/w postanowienie zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 5.12.2007r, sygn. akt II SA/Kr 1170/06. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano na fakt uchylania się przez zobowiązanego (I.G. ) od wykonania postanowień umowy. Nadto materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie uprawdopodabnia, iż zawarta [...].04.2003r. między stronami ugoda, która zatwierdzona została przez Wójta Gminy L. , do dnia dzisiejszego nie została wykonana. Wójt Gminy L. jako organ administracji publicznej zobowiązany do przestrzegania prawa i kontroli wykonania ugody winien podjąć wszelkie niezbędne środki egzekucyjne zmierzające do bezwzględnego wykonania obowiązującej między stronami ugody. Również zarzut dotyczący materiału z którego zbudowany jest nasyp (użycia do jego budowy gruzu, płyt betonowych itp.) na działce 2 w Ś. nie ma znaczenia dla oceny i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Należy jednak wskazać, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (np. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]04.2007r., nr [...], opinia biegłego, gdzie wskazano, że materia użyty do budowy nasypu składa się z gruzu budowlanego, kęsów betonu odpadowego) uprawdopodabnia konieczność wszczęcia z urzędu postępowania przez organ administracyjny w trybie przepisów ustawy o odpadach. Również SKO w K. zwracało uwagę na te okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazać przy tym należy na podobną sprawę prowadzoną przez SKO w-K. pod nr [...] i wydany a/v tym zakresie wyrok WSA w Krakowie z 23.02.2009r, sygn. akt II SA/Kr 1209/08. Wójt mając takie informacje miał bezwzględny obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art.34 ustawy z 27.04.2001 r. o odpadach. Jeżeli tego nie uczynił do dnia dzisiejszego, to świadczy to o tym, że nie wykonuje on swoich prawem przewidzianych kompetencji i wynikających z nich obowiązków naruszając tym samym obowiązujące ustawy - co wiązać się może z podjęciem stosownych działań przez wojewodę jako organ nadzoru w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Podsumowując nie można postawić organom administracyjnym orzekającym w przedmiotowej sprawie zarzutu naruszenia art. 7 lub art.77 k.p.a., gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd w całości podziela argumentację i motywy rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.