II SA/Kr 552/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie nr 210/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 marca 2025 r. w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 marca 2025 r. znak: WOB.7722.71.2024.NOGI, uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 22 lutego 2024 r. nr 84/24 znak: NB.5160.1.5.2019.ML i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazano W. G. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku gospodarczego o wymiarach 10,58 m x 8,26 m i wysokości 9,11 m zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce ewid. nr [...] w B. D. oraz przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy Biały Dunajec o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: W dniu 26 czerwca 2019 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że na działce znajdował się budynek drewniany, który został rozebrany około 2 tygodnie przed terminem kontroli. Inwestor rozpoczął roboty budowalne związane z budową budynku garażowego. W dniu kontroli stwierdzono wykonanie żelbetowych ław i ścian wraz ze stropami żelbetowymi, a wypełnienie ścian stanowiły pustaki betonowe "szalunkowe". Konstrukcja wznoszonego budynku przylega do już istniejącego na działce oraz na działce sąsiedniej murowanego budynku gospodarczego. Od strony wschodniej znajduje się szlak komunikacyjny - dojazd do działek rolnych. Ściana wschodnia i częściowo południowa budynku wznoszonego graniczy z koroną drogi. Ściana zachodnia budynku znajduje się w odległości 5,0-4,40m do krawędzi jezdni (krawędź asfaltu). W wyniku powyższych ustaleń PINB uznał, że na wykonanie powyższych prac budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czego inwestor nie uczynił. W konsekwencji wydano decyzję nr 202/19 o nakazie rozbiórki budynku garażowego. W ocenie organu I instancji, sporny obiekt naruszał art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który określa wymogi odległościowe budowanych obiektów od dróg publicznych. Nadto, obiekt będący przedmiotem postępowania jest położony na terenach leśnych (symbol Ls IV w ewidencji gruntów i budynków), co wyklucza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym ustalenie, że popełniona samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 Pr. bud.). Decyzją z dnia 29 listopada 2019 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Obydwa powyższe rozstrzygnięcia zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 232/20. Zdaniem Sądu nie było uprawnione stanowisko organów co do braku podstaw do uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla realizowanej inwestycji, z uwagi na leśny charakter działki. Nie zasługiwał na akceptację także pogląd co do braku zgodności inwestycji z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 r., poz. 470), który stanowi, że obiekty budowlane przy drogach krajowych powinny być usytuowane – w terenie zabudowy – w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ust. 2 powołanego przepisu dopuszcza bowiem możliwość, aby w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze mogło nastąpić w odległości mniejszej, za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. W kontrolowanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że sporny obiekt budowlany usytuowany jest w odległości od 5 do 4,4 m od krawędzi jezdni, jednak powstał on w miejscu istniejącego uprzednio budynku drewnianego. Jednocześnie, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 31.01.2019 r. wskazywała, że dopuszcza możliwość wykonania przez inwestora robót budowlanych pod warunkiem zachowania dotychczasowej linii zabudowy w odniesieniu do krawędzi drogi krajowej nr [...]. Wobec powyższego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji polecając, aby organy ustaliły, czy przez budowę spornego obiektu doszło do modyfikacji linii zabudowy oraz aby dopuściły możliwość przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy wskazującą na zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB ustalił, że nowy budynek został wybudowany w miejscu poprzednio istniejącego budynku drewnianego. Granice inwestycji nie uległy zmianie, bowiem w wyniku zrealizowanych robót budowlanych, jedynie elewacja frontowa przyziemia budynku została zbliżona do krawędzi jezdni, natomiast odległość elewacji frontowej parteru nie uległa zmianie, przez co rzut poziomy budynku od krawędzi drogi krajowej nie uległ zmianie. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 22 lutego 2024 r. nr 84/24 na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W wyniku rozpoznania zażalenia, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie. Powodem tego rozstrzygnięcia było jednak wyłącznie ustalenie, że przedmiotowy budynek pełni obecnie funkcję gospodarczą (znajduje się w nim kurnik, a ponadto budynek wykorzystywany jest do przechowywania maszyn rolniczych i traktora), a nie wyłącznie garażową. Organ odwoławczy uchylił zatem zaskarżone postanowienie określając przedmiotowy budynek jako gospodarczy oraz określając jego wymiary. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu co do konieczności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, iż inwestor w miejscu rozebranego budynku drewnianego podjął prace mające na celu budowę nowego obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej, co ewidentnie wyklucza podnoszone przez inwestora zarzuty, że w realiach sprawy doszło do rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Ponadto orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podważył dokonanej wcześniej przez organy kwalifikacji zrealizowanych robót. Wobec tego, że prace budowlane były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaistniały zdaniem organu odwoławczego podstawy do ich wstrzymania na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., przy jednoczesnym otwarciu drogi do ich zalegalizowania. W. G. złożył skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a § 1 w zw. z art. 77, art. 80, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 48 P.b. W konsekwencji wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu argumentował, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi budowy budynku gospodarczego, tylko rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku. Ponadto wskazał, że w przypadku nakazu rozbiórki, inwestor będzie zmuszony do rozbiórki nośnych elementów budynku zlokalizowanego w części północnej nieruchomości, a uznanego błędnie przez organy za odrębny budynek. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę ww. kryteria kontroli Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), która zgodnie z jej art. 39 weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Stosownie bowiem do treści art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – co miało miejsce w niniejszej sprawie – przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Materialnoprawną przesłanką zaskarżonego postanowienia był art. 48 P.b.: 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Wynika z niego, że inwestor dokonał rozbiórki istniejącego wcześniej budynku drewnianego i na jego miejsce wzniósł budynek gospodarczy o wymiarach 10,58 m x 8,26 m i wysokości 9,11 m, o konstrukcji mieszanej. Pierwsza kondygnacja wykonana jako murowana ze stropem żelbetowym, druga – to szkielet drewniany, obłożony deskami. Okolicznością bezsporną jest również to, że inwestor nie uzyskał na wykonanie powyższych prac pozwolenia na budowę. Inwestor bronił się natomiast twierdząc, że wykonane przez niego prace zostały błędnie zakwalifikowane jako budowa nowego budynku, podczas gdy stanowiły one wyłącznie rozbudowę istniejącego budynku. Pojęcie rozbudowy nie zostało zdefiniowane w P.b. W judykaturze przyjmuje się, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość, czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 122/25). Tymczasem choć prawdą jest, że nowy budynek gospodarczy powstał w miejscu istniejącego tam wcześniej drewnianego budynku, to jak wynika z protokołu czynności kontrolnych, budynek drewniany został jednak wcześniej całkowicie rozebrany, a w jego miejsce powstał nowy budynek. W tej sytuacji nie może być mowy o rozbudowie. Powyższa kwestia nie ma jednak zasadniczego wpływu na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ zarówno wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak również odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, ustawa traktuje jako budowę (art. 3 pkt 6 P.b.). Budowa stanowi natomiast rodzaj robót budowlanych (art. 3 pkt 7 P.b.), które można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 P.b.). Wobec tego, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego przekraczała 35m2, nie mogło znaleźć zastosowania zwolnienie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 P.b. Wobec powyższego zasadnie organy uznały, że na wykonaniu robót budowlanych polegających na wzniesieniu budynku gospodarczego o wskazanych wyżej parametrach, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Należy w tym zakresie podkreślić, że tożsamej kwalifikacji dokonały organy w decyzjach uchylonych wcześniej przez Sąd, który w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 232/20 nie miał zastrzeżeń co do tej kwalifikacji, a także co do uznania, że sporne prace budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Wcześniejsze decyzje rozbiórkowe zostały uchylone wyłącznie z tego powodu, że Sąd dostrzegł możliwość legalizacji samowoli budowlanej i wskazał zakres koniecznych ustaleń w tym zakresie. Zgodnie z wynikającą z art. 153 P.p.s.a. zasadą związania, kwestią przesądzoną jest zatem uznanie budynku gospodarczego za samowolę budowlaną, wszelka polemika jest zatem w tym zakresie bezprzedmiotowa. Pozostałe wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku organy wykonały natomiast prawidłowo. Wdrożyły postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., którego pierwszym etapem jest wydanie zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (które jest wydawane nawet w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone). Organy zaniechały samodzielnej oceny, czy budynek jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wzywając tym razem inwestora do przedłożenia zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. Ustalając natomiast, że nowy budynek gospodarczy został wybudowany w miejsce starego budynku drewnianego, a odległość elewacji frontowej parteru od krawędzi drogi nie uległa zmianie, organy zasadnie uznały, że nie zachodzi sprzeczność z przepisami ustawy o drogach publicznych. Choć budynek usytuowany jest w odległości bliższej niż wymagane w art. 43 ust. 1 tej ustawy 10 m od drogi publicznej, to pozostaje to w zgodzie ze szczególnym dopuszczeniem (o którym mowa w art. 43 ust. 2), wynikającym z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 stycznia 2019 r. W piśmie tym dopuszczono możliwość wykonania przez inwestora robót budowlanych pod warunkiem zachowania dotychczasowej linii zabudowy w odniesieniu do krawędzi drogi krajowej nr [...] Reasumując, organy prawidłowo wstrzymały prowadzenie prac budowlanych, dyspozycja art. 48 ust. 2 P.b. nie pozostawia bowiem w tym zakresie żadnej swobody. W razie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, "organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Jednocześnie otwarto inwestorowi drogę do legalizacji samowoli budowlanej, wzywając go do przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów. Tym samym rozbiórka budynku, której obawia się skarżący, nie jest na tym etapie przesądzona. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a skarga została oddalona.