II SA/Gl 122/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S. M. (M.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 czerwca 2024 r. nr WINB-WOA.7722.8.2024.AJ/KZ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 23 listopada 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r. nr WINB-WOA.7722.8.2024.AJ/KZ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu zażalenia S. M. (dalej – Skarżący), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 23 listopada 2023 r. znak [...], którym wstrzymał M. M. (dalej – Uczestniczka) i S. M. roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku gospodarczego, w którym zmieniono sposób użytkowania na produkcyjny, zlokalizowany w miejscowości [...], ul. [...], działka nr ewid. [...], gmina P.. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 26 września 2023 r. Wójt Gminy P. – na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. – przekazał organowi I instancji pismo Uczestniczki dotyczące nielegalnego warsztatu stolarskiego prowadzonego w budynku gospodarczym na terenie posesji położonej w [...] przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu oględzin budynku gospodarczego, Powiatowy Inspektor postanowieniem nr [...] z dnia 23 listopada 2023 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], którego zmieniono sposób użytkowania na produkcyjny. Poinformował również o możliwości i zasadach legalizacji rozbudowy budynku gospodarczego, którego zmieniono sposób użytkowania. W uzasadnieniu stwierdzono, że obiekt przy budynku gospodarczym (garażu) nie jest wiatą, tylko budynkiem wykonanym z poliwęglanu. Uargumentowano to tym, że ma on 3 ściany zewnętrzne, a konstrukcja dachu wsparta jest na wspomnianym budynku gospodarczym. W oparciu o analizę ortofotomap ustalono, że powstał on między lipcem 2019 r., a lipcem 2021 r. Ustalono ponadto, że w archiwum organu I instancji znajduje się potwierdzenie zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego z dnia 17 maja 2013 r. nr [...] - budynku garażu z kotłownią zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 września 2010 r. nr [...] wydanej przez Starostę C.. Współwłaściciele nieruchomości oświadczyli, że nie dysponują dokumentami związanymi ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na produkcyjny, jak również dokumentów związanych z rozbudową budynku o część z poliwęglanu. W zażaleniu z dnia 2 grudnia 2023 r. Skarżący zaprzeczył jakoby w garażu prowadzona była działalność produkcyjna. Wskazał natomiast, że do czasu zawieszenia działalności gospodarczej świadczył usługi u klienta. W dalszej części zażalenia podniósł, że przed przystąpieniem do budowy wiaty uzyskał w Starostwie Powiatowym informację, że realizacja wiaty do 50 m2 nie wymaga nawet zgłoszenia. Wyjaśnił również, że wykorzystał ścianę garażu do usztywnienia konstrukcji wiaty. Następnie "dorobił" do niej drzwi, aby chronić składowane pod nią materiały przed zacinającym deszczem. Dodał, że maszyny tylko chwilowo są przechowywane w garażu i wiacie. Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach postanowienia przedstawiono przebieg sprawy. Dostrzeżono, że organ I instancji nie wydał postanowienia zawiadamiającego strony o wszczęciu postępowania. Następnie powołując się na wypracowane w judykaturze stanowisko wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem wiaty. Organ odwoławczy powołując się na art. 3 pkt 6 i 7a u.p.b. przyjął, że roboty budowlane prowadzące do zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, bądź liczby kondygnacji zaliczać się będą do rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego. Z tego też względu uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do rozbudowy budynku gospodarczego o część z płyt poliwęglanowych (jego wymiary: 3,80 m x 8,85 m. W dalszej kolejności Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazał przy tym, że w orzecznictwie przez budynek gospodarczy rozumie się obiekt zdefiniowany § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według organu odwoławczego, pomimo zawieszenia działalności gospodarczej doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Tymczasem – jak zauważył Wojewódzki Inspektor – zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 u.p.b.), a jeżeli związana jest z robotami budowlanymi, to koniecznym jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 u.p.b.). Powyższe – zdaniem Wojewódzkiego Inspektora – wskazuje, że celem niniejszego postępowania jest zalegalizowanie rozbudowy budynku gospodarczego, którego zmieniono sposób użytkowania na produkcyjny. W związku z tym zasadnym jest, aby na tym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego. Dodano jednocześnie, że organ nadzoru budowlanego wstrzymuje budowę, także wówczas, gdy budowa została już zakończona. Dostrzeżono ponadto, że Powiatowy Inspektor prawidłowo zawarł w treści rozstrzygnięcia pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, a także o zasadach jej obliczania, wypełniając tym samym dyspozycję art. 48 ust. 3 u.p.b. Organ odwoławczy przedstawił również, przebieg postępowania legalizacyjnego po ewentualnym wniesieniu wniosku o legalizację. W skardze z dnia 3 sierpnia 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący zakwestionował postanowienie Wojewódzkiego Inspektora. W Skarżący stwierdził, że po uzyskaniu informacji w Starostwie Powiatowym w C., że budowa wiaty do 50 m2 nie wymaga nawet zgłoszenia, w 2017 r. wykonał jej konstrukcję drewnianą przy garażu, którą w 2019 r. pokrył poliwęglanem. W 2020 r. rozpoczął natomiast budowę budynku gospodarczego i wiaty przy domu. W tym samym roku wykonano z poliwęglanu jedną ścianę zewnętrzną w wiacie przy garażu, a następnie drzwi po obu stronach. Działania te miały zapewnić ochronę przechowanych tam przedmiotom przed opadami. Według Skarżącego, organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu myli wiatę przy garażu z budynkiem gospodarczym i wiatą przy domu, gdyż zgłoszenie dotyczy budynku gospodarczego przy domu, a nie wiaty przy garażu. Następnie Skarżący podniósł, że nie ma legalnej definicji budynku gospodarczego. W końcowej części skargi zapewnił, że w wiacie nie była prowadzona działalność produkcyjna. Wniósł o zachowanie stanu obecnego wiaty lub ewentualnie o umożliwienie mu zdjęcia drzwi i ściany z poliwęglanu. Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku gospodarczego, w którym zmieniono sposób użytkowania na produkcyjny. Zatem dotyczy dwóch zagadnień, tj. po pierwsze zmiany sposobu użytkowania budynku, a po drugie jego rozbudowy. Przystępując do rozważań wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydanych postanowień był art. 48 ust. 1 u.p.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Podkreślić należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 u.p.b.). W samym postanowieniu o wstrzymaniu budowy – zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b. - informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.p.b., tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Z protokołu oględzin to nie wynika, jednak z załączonych do notatki służbowej z dnia 9 listopada 2023 r. ortofotomap wywieść należy - pomimo ich niskiej jakości - że na działce nr [...] znajdują się dwa budynki. Przede wszystkim jednak świadczą o tym naniesione na mapę obrysy wspomnianych budynków. Znajdująca się w aktach administracyjnych "Informacja o działce" dostarcza wiedzy, że jeden z nich to budynek mieszkalny, a drugi to budynek transportu i łączności. Przyjąć zatem należy, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i garażem. Najprawdopodobniej niniejsze postępowanie dotyczy tego drugiego budynku (fotografie wykonane w trakcie oględzin nie obejmują całego budynku określanego przez organy jako gospodarczy, jak również nie są opatrzone jakimkolwiek opisem). Potwierdza to również wskazanie w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, że Powiatowy Inspektor jest w posiadaniu potwierdzenia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego z dnia 17 maja 2013 r. znak [...] - budynku garażu z kotłownią zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 września 2010 r. znak [...] wydanej przez Starostę C.. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że prace związane z wykonaniem konstrukcji drewnianej opartej na substancji garażu i pokryciem jej poliwęglanem, stanowi rozbudowę istniejącego budynku. Uzasadniając to twierdzenie wpierw należy wyjaśnić co należy rozumieć przez rozbudowę. W tej kwestii wskazać należy na art. 3 pkt 6 u.p.b., który rozbudowę kwalifikuję, jako jedną z form budowy. Pojęcie rozbudowy nie zostało jednak zdefiniowane w u.p.b. W judykaturze przyjmuje się natomiast, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość, czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2111/21, Lex nr 3757665). W niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że drewniano-poliwęglanowa konstrukcja powiększyła powierzchnię zabudowy budynku garażowego. Dodatkowo dostrzec należy, że budynek z poliwęglanowych ścianach dla trwałości swej konstrukcji i niezakłóconej eksploatacji, wymaga oparcia na budynku garażowym. Konstrukcyjnie nie stanowi więc "samodzielnej całości", ani nie jest "całkowicie odrębny". Nie można przychylić się natomiast do twierdzenia Skarżącego, że konstrukcja drewniana pokryta poliwęglanem stanowi wiatę. Gdyż obiekt ten posiada dach oraz został zamknięty ze wszystkich stron poprzez montaż drzwi oraz ściany wykonanej ze wspomnianego materiału. Wprawdzie ustawa prawo budowlane, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze, nie definiują pojęcia "wiaty", ale na przykład zgodnie z małym słownikiem języka polskiego pod redakcją Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej (PWN Warszawa 1968) - wiata to rodzaj budowli bez ścian, zwykle z oszklonym pokryciem. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wiata to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany (wiata nie może być jednak obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron), której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (zob. wyroki NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1707/15, Lex nr 2277131; z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 603/19, Lex nr 3038270, z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 677/21, Lex nr 3323036). Natomiast zauważyć należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest legalność obiektów budowlanych oraz legalność zmiany sposobu użytkowania budynku, istotnym jest jednoznaczne ustalenie daty budowy obiektu, a także kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie doprowadziło do ustalenia tych okoliczności, a wręcz należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego całkowicie tego zaniechały. Dopiero bowiem ustalenie, kiedy budynek został wzniesiony i czy został wzniesiony legalnie, a także kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego, pozwolą na zastosowanie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. W tym miejscu należy wskazać, że w skardze wskazano, iż prace przy rozbudowie budynku garażowego zostały rozpoczęte już w 2017 r. Co rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości zastosowania art. 48 ust. 1 u.p.b. w aktualnym brzmieniu. Ponadto podnieść należy, że materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, aby w budynku garażowym prowadzona była działalność produkcyjna. Sama obecność maszyn w tym miejscu nie uzasadnia takiego twierdzenia. Dlatego też organ I instancji winien zweryfikować tą informację w toku dalszego postępowania. Nadmienić należy również, że legalność budowy budynku garażowego nie została potwierdzona żadnym dokumentem, a jedynie odwołaniem się do wiedzy, jaką Powiatowy Inspektor posiada z urzędu. Okoliczność ta jednak winna znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. W ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.– dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności weźmie pod uwag potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym w uzasadnieniu zakresie, a następnie podda go ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Wobec naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.