II OSK 677/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 555/20 w sprawie ze skargi B. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 555/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie dwóch wiat o wymiarach zewnętrznych ok. 6,10 x 8,10 m oraz 3,10 x 8,10 m znajdujących się na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości Z., gmina M., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. D., zaskarżając go w całości, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. Zarzuciła mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, mimo że z okoliczności sprawy wynikało, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: – naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść "decyzji" (powinno być postanowienia) – art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie postanowienia organu pierwszej instancji o niekompletną dokumentację, a w szczególności pominięcie znajdującej się w aktach dokumentacji zdjęciowej złożonej przez B. D. oraz zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, podczas gdy obowiązkiem organów obu instancji było przeanalizowanie wszystkich dokumentów, jak również szczegółowe przeanalizowanie czy na posesji A. W. budowana był jeden obiekt budowlany, czy też dwie wiaty, przy czym z dokumentacji załączonej przez skarżącą (m.in. zdjęcia, nagranie) wynika, że na posesji A. W. budowany był jeden obiekt, o powierzchni ponad 100 m2, tj. obiekt trwale związany z gruntem, posiadający fundament i dach, jak również wydzielony za pomocą przegród, – naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść "decyzji" (powinno być postanowienia) – art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że na posesji A. W. budowane były dwie wiaty (jedna o wymiarach 6,10 x 8,10 m. i druga o wymiarach 3,10 x 8,10 m), a nie obiekt posiadający cechy budynku, jak to jednoznacznie wynika z dokumentacji zdjęciowej załączonej do niniejszej sprawy przez skarżącą kasacyjnie, B. D. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r. w całości, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie na rzecz jej pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu, ponieważ nie zostały one uiszczone w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie zostało oparte na niekompletnej dokumentacji, a w szczególności pominięto znajdującą się w aktach dokumentację zdjęciową, filmową i zeznania świadków. Organ zaniechał też wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Z dokumentacji zdjęciowej, załączonej m.in. do skargi, wynika bowiem, że na dzień rozpoczęcia budowy istniała jedna budowla o pow. ok 100 m2, dopiero później inwestor, przygotowując się do zapowiedzianej kontroli PINB, rozciął poszycie dachu na dwie części. Nie niweczy to jednak, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ustalenia, że pierwotnie była to jedna konstrukcja, oparta m.in. na sześciu słupach. Tym samym przedmiotowa konstrukcja wykazuje cechy budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw kasacyjnych, art. 174 pkt 2) p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania, choć jej autor tego przepisu w podstawach nie powołał. Przechodząc do ich oceny, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął sąd wojewódzki i organy nadzoru budowlanego obu instancji, że na działce A. W. znajdują się dwie wiaty. Wynika to wprost z protokołu kontroli nieruchomości przeprowadzonej [...] września 2019 r. (k. 3 akt administracyjnych). W tym dniu, przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ustalili, że obie wiaty są konstrukcji drewnianej z elementami żelbetowymi. Jedna ma wymiary ok. 6,10 x 8,10 m, druga ok. 3,10 x 8,10 m., położone są w bliskiej odległości od siebie. Protokół tej kontroli został podpisany również przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie R. D. Fakt wybudowania dwóch wiat został także potwierdzony zdjęciami znajdującymi się w aktach sprawy. Zdjęcia te obrazują odrębne od siebie, jak i od sąsiednich budynków obiekty. Oględziny działki nr ew. [...], położonej w miejscowości Z. przez pracowników nadzoru budowlanego w dniu [...] września i [...] listopada 2019 r. jak i zgromadzony materiał zdjęciowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Nie ma w sprawie znaczenia podnoszona przez B. D. okoliczność, że na posesji A. W. poprzednio był jeden obiekt o powierzchni ponad 100 m2, gdyż liczy się to co aktualnie ustaliły organy orzekające prowadząc postępowanie. Nie można też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w sprawie mamy do czynienia nie z wiatami, a z "obiektem posiadającym cechy budynku". Wprawdzie ustawa prawo budowlane jak i wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze nie definiują pojęcia "wiaty", ale na przykład zgodnie z małym słownikiem języka polskiego pod redakcją Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej (Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1968) - "wiata to rodzaj budowli bez ścian, zwykle z oszklonym pokryciem". W orzecznictwie sądowym wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m. in. jego funkcji. Często wskazuje się, że wiata to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (tak wyroki NSA z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 794/10, z 8 marca 2017 r. II OSK 1707/15, z 17 marca 2020 II OSK 603/19). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3465/18 natomiast za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. W niniejszej sprawie, jak trafnie zauważył sąd i instancji, zrealizowane obiekty nie posiadają ścian osłonowych i są lekką konstrukcją opartą na słupach, nie są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, które są właściwe budynkom. Wynika to ewidentnie ze zgromadzonego materiału dowodowego o czym była już mowa w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.