II OSK 603/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. [...] K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1/18 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. O. kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 listopada 2016 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], stwierdzono, że na działce nr ew. [...], położonej przy ul. C. w G., gm. [...], istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny. Od strony północnej ww. budynku wykonano pomieszczenie o wymiarach ok. 2,20m x 4,75m i wysokości ok. 3,75m. Pomieszczenie przykryto dachem dwuspadowym połączonym z budynkiem. W trakcie kolejnych oględzin na gruncie przeprowadzonych w dniu 14 marca 2017r. pracownicy organu potwierdzili, że zlikwidowano ścianę pomieszczenia znajdującą się naprzeciwko ściany budynku mieszkalnego. Wykonano podparcie dachu oddzielając konstrukcję pomieszczenia od budynku mieszkalnego. Inwestorzy oświadczyli, iż zrealizowali wiatę, a nie dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Organ przywołując dyspozycję przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2c i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), uznał, że wykonanie robót polegających na budowie wiaty nie wymagało zgłoszenia, ani tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołaną na wstępie decyzją, po rozpatrzeniu odwołania J. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, stwierdził, że przedmiotowa wiata nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane, zatem organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w ww. sprawie, w tym do badania inwestycji w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, czy przepisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. O., zarzucając naruszenie: art. 7, art. 8, art. 11, art. 80, art. 77, art. 104 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 30 ust. 7, art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budynek, to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Dodał także, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje obiektu budowlanego jakim jest wiata. Kluczowa jest zatem definicja słownikowa. Tej, zdaniem Sądu, przedmiotowy obiekt nie odpowiada. Nie można bowiem uznać obiektu dobudowanego do budynku mieszkalnego i powiązanego z nim wspólnym dachem, jako za lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku. Ponadto, Sąd podniósł, że błędne jest zapatrywanie organu odwoławczego, że wzniesienie obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, zwalnia organ nadzoru budowlanego od ingerencji w zakresie kontroli obiektu z przepisami prawa. Formułując wytyczne co do dalszego postępowania, Sąd wskazał, że rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie ustalenie, kiedy doszło do przedmiotowej budowy, rozbudowy budynku mieszkalnego, czy była legalna w świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy, a w przypadku braku tego przymiotu, czy możliwa jest procedura legalizacyjna. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. M. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi J. O. i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...] położonej w G. gm. [...] przy ul. C., w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe, gdyż dotyczyło wiaty w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie zaś budynku w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: - art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy sporna wiata nie stanowi budynku, co skutkowało uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...] położonej w G. gm. [...] przy ul. C.; - art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy sporna wiata nie stanowi "obiektu dobudowanego", jak również nie nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalnego, co skutkowało uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...] położonej w G. gm. [...] przy ul. C.; - art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sporny obiekt stanowi wiatę zgodnie z ww. przepisem, co winno skutkować uznaniem, iż organ drugiej instancji był władny do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...] położonej w G. gm. [...]. przy ul. C. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) przeprowadzenie na podstawie art. 106 p.p.s.a. dowodu z dokumentu, tj. kopii dowodu osobistego skarżącego na okoliczność ustalenia właściwego imienia skarżącego; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przywołał definicję budynku zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowalne oraz stwierdził, że wszystkie zawarte w nim przesłanki muszą zostać spełnione, aby dany obiekt można było nazwać budynkiem. Wskazał, że sporna wiata posiada jedynie 3 ściany, a zatem nie została wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a tym samym nie spełnia przesłanek do uznania jej za budynek w świetle ww. przepisu. Ponadto, podkreślił, że sporna wiata nie jest połączona konstrukcyjnie z domem jednorodzinnym. "Wspólny dach", o którym wspomina Sąd, stanowią oddzielne połacie dachowe, na różnych poziomach, które nie są powiązane konstrukcyjnie. W związku z powyższym, uznanie przez Sąd spornej wiaty za obiekt dobudowany, rozbudowę budynku, stanowi naruszenie art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo skarżący zauważył, że wiata nie musi być obiektem wolnostojącym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Jak wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego wskazuje, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy inwestycja zrealizowana przez skarżącego kasacyjnie spełnia warunki do uznania jej za wiatę (której realizacja zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia), czy też stanowi obiekt budowlany, którego budowa winna być poprzedzona stosownym pozwoleniem lub zgłoszeniem. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w tak określonym zakresie, należało uznać, że trafnie Sąd wojewódzki ocenił, iż inwestycja będąca przedmiotem postępowania nie posiada cech charakteryzujących wiatę. Dla wyjaśnienia motywów takiego stanowiska należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, że ustawa - Prawo budowlane oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze nie definiują pojęcia "wiaty". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Zawsze wskazuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem) (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10, z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1707/15, z dnia 21 września 2015 r., II OSK 1393/09, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kwalifikacji robót budowlanych jako wiaty organy administracji oraz sądy administracyjne posługują się również słownikową definicją tego pojęcia. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego wiata jest to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. Podsumowując, wiata definiowana jest w każdym przypadku jako lekka konstrukcja, która nawet jeśli będzie posiadała ściany (np. w celu ochrony przed czynnikami atmosferycznymi takimi jak wiatr), to nie będzie mieścić się w kategorii budynku, czyli nie będzie trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamentów i dachu (art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Takich cech nie spełnia obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja zrealizowana przez skarżącego jest trwale związana z gruntem i posiada dach oraz, wbrew stanowisku organów administracji, wydzielona jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych – ścian. Nie zmienia takiej oceny fakt, że ściany prostopadłe do budynku mieszkalnego, do którego przylega przedmiotowy obiekt, nie są jednolite, a posiadają niczym niewypełnione otwory na odcinku łączącym je z budynkiem mieszkalnym. Wprawdzie z protokołu kontroli nie wynika jakiej szerokości są przedmiotowe otwory, jednakże materiał zdjęciowy oraz zapisy w protokole z dnia 5 września 2017 r. (k. 23 akt administracyjnych) wskazują, że otwory te stanowią mniej niż połowę długości ścian. Taka konstrukcja tym bardziej uzasadnia twierdzenie, że omawiany obiekt wydzielony jest z przestrzeni przegrodami, a to wskazuje, że posiada cechy budynku. Gdyby przyjąć odmienną interpretację, to mogłoby to prowadzić do konstatacji, że zrealizowanie budynku i wyjęcie z niego ścian drzwi pozbawiałoby ten obiekt cech budynku. Takie stanowisko jest oczywiście nieuzasadnione. Prawidłowości przyjętego przez Sąd stanowiska, co do kwalifikacji omawianego obiektu nie zmienia również fakt, że inwestor rozebrał ścianę naprzeciwko budynku mieszkalnego. Przegrodami, które wydzielają ów obiekt z przestrzeni, które kwalifikują obiekt jako budynek, a nie wiatę są ściany prostopadłe do budynku mieszkalnego, a nie rozebrana (równoległa do budynku mieszkalnego) ściana. Tym samym trafnie Sąd pierwszej uznał, że organy administracji wadliwie zakwalifikowały przedmiotowy obiekt budowlany jako wiatę, podczas gdy obiekt ten posiadał cechy budynku. Niezasadnie zatem skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 2 art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Jedynie na marginesie NSA zauważa, że art. 3 Prawa budowlanego jest podzielony na punkty nie na ustępy. Ten błąd skargi kasacyjnej należało jednak potraktować jako oczywistą omyłkę. Z tych samym powodów jako nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowe zakwalifikowanie zrealizowanych robót i wyjaśnienie takich okoliczności jak data samowoli budowlanej i jej charakteru, pozwoli na stwierdzenie, które przepisy Prawa budowlanego będą miały zastosowanie do legalizacji tego obiektu. I wreszcie niesłuszny jest zarzut skarżącego kasacyjnie błędnego zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji zastosowania przez organy administracji art. 105 § 1 k.p.a. Należy w pełni podzielić stanowisko ww. Sądu co do tego, że umorzeniu postępowania stoi na przeszkodzie, po pierwsze fakt, że obiekt nie stanowi wiaty, a po drugie, co uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, że nawet jeśli realizacja obiektu budowlanego nie wymagałaby pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to nie oznacza to, że obiekt taki nie może podlegać ingerencji organów nadzoru budowlanego. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 (dostępne jak wyżej), w którym Sąd ten stwierdził, że do robót i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Na organie nadzoru budowlanego spoczywa zatem zawsze obowiązek zbadania legalności inwestycji nawet jeśli nie wymagała ona pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.