II SA/Kr 559/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi D. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego D. T. kwotę 357 zł (słownie trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [....] czerwca 2009 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Miasta T. został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego - rozbudowy budynku hurtowni o część magazynową przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Produkcyjne "[....]" D.T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. decyzją z dnia 15 czerwca 2009 r., znak: [....] udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie części budynku magazynowego powstałego w wyniku rozbudowy istniejącego budynku, znajdującego się na terenach obejmujących nieruchomość położoną w T. przy ul. [....] (działki Nr ....obr.....). W dniu 15 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. wydał również postanowienie znak: [....] , którym wymierzono inwestorowi D.T. prowadzącemu działalność pn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Produkcyjne "[....] " D.T. "karę w wysokości 50 000,00 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych) za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (budynku magazynowego) z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane". Postanowienie powyższe zapadło w oparciu o ustalenia przeprowadzonej w dniu [....] czerwca 2009 r. obowiązkowej kontroli zakończonej budowy - budynku magazynowego stanowiącego rozbudowę istniejącego budynku hurtowni na działce [....] obręb [....] przy ul. [....] w T. , w trakcie której stwierdzono, iż wszystkie roboty objęte pozwoleniem na budowę zostały wykonane, teren budowy uporządkowany i zagospodarowany oraz stwierdzono nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci zmiany lokalizacji pomieszczenia gospodarczego oraz przesunięcia ściany działowej wewnętrznej. Jednocześnie stwierdzono, że przystąpiono do użytkowania przedmiotowego budynku magazynowego, gdyż w dniu kontroli w obiekcie były składowane owoce, warzywa, napoje, itp.". Protokół z kontroli został podpisany przez inwestora bez uwag i zastrzeżeń co do jego treści. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor - D.T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Produkcyjne "[....] " D.T. , [....] . Zażalenie zostało złożone w ustawowo przewidzianym terminie. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 stycznia 2010 r., znak: [....] uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 15 czerwca 2010 r. i orzekł na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego o wymierzeniu kary w wysokości 50.000 zł na inwestora D.T. - prowadzącego działalność pn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Produkcyjne "[....] " D.T. , z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - budynku magazynowego stanowiącego rozbudowę istniejącego budynku hurtowni na działce nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w T. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził między innymi, że organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane, jednakże nieprecyzyjnie sformułował wyrzeczenie skarżonego postanowienia oraz błędnie powołał jego podstawę prawną, którą jest art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a nie art. 57 ust. 1 pkt 7 tejże ustawy. Powyższe było powodem uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenia zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W opinii organu Ii instancji bezsprzecznym pozostaje fakt, iż przedmiotowy budynek magazynowy był użytkowany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czym naruszono przepis art. 55 Prawa budowlanego. Wskazuje na to protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [....] czerwca.2009 r., w którym stwierdza się, iż budynek jest użytkowany, bowiem składowane są w nim były owoce, warzywa i napoje. Protokół z kontroli został podpisany przez inwestora D.T. bez uwag i zastrzeżeń co do jego treści. Organ wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek jest zaliczony zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane, do kategorii XVIII budynków, a tym samym przed przystąpieniem do użytkowania konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, co wynika z dyspozycji art. 55 Prawa budowlanego. Przedmiotową decyzję inwestor uzyskał dopiero w dniu 15 czerwca 2009 r., podczas gdy obiekt był już użytkowany w dacie 10 czerwca 2009 r. Organ odwoławczy podał, iż w zakresie ustalenia podmiotu, na którego przedmiotowa kara jest nakładana, podziela stanowisko organu I instancji, iż zobowiązanym do uiszczenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest inwestor. Wynika to z szerokiego i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie organ I instancji prawidłowo ustalił także wysokość kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Karę obliczono na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Składniki iloczynu, według którego oblicza się karę, które przyjął organ I instancji, wynoszą odpowiednio: stawka opłaty (s) - 500 zł, współczynnik kategorii obiektu (k) wg załącznika do ustawy Prawo budowlane wynosi 10,0 (kategoria XVIII), natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wg załącznika j.w. wynosi 1,0 (kubatura obiektu < 2500 m3). Stawka powyższa podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z powyższym organ I instancji wyliczył karę w następujący sposób: 500x10x1x10 = 50000 zł. Wielkość obiektu wynosi 735 m3. W związku z powyższym uznać należy, iż sposób obliczania kary za nielegalne użytkowanie przez organ I instancji był prawidłowy. W związku z powyższym organ odwoławczy nie dał wiary okolicznościom zgłoszonym przez skarżącego w zażaleniu, iż w budynku znajdowało się tylko kilka palet wody mineralnej, stwierdzając przy tym, że nawet taki stan świadczyłby już o przystąpieniu do użytkowania obiektu, w związku z czym nałożenie kary tytułem nielegalnego użytkowania jest w pełni zasadne. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, kto zaczął użytkować obiekt, albowiem osobą odpowiedzialną za prawidłowość oddania obiektu do użytkowania jest inwestor. Skargę na powyższe postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2010 r., znak: [....] złożył w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D.T. P.H.U.P. "[....] " zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu, gdy tymczasem skarżący przeprowadzał jedynie "próby technologiczne". W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia. Skarżący wskazał, iż z protokołu kontroli wynika jedynie, iż w magazynie znajdowała się pewna ilość towaru, co jego zdaniem nie oznacza wcale, że obiekt był użytkowany. Ułożenie pewnej ilości towaru było niezbędne z uwagi na konieczność sprawdzenia funkcjonalności magazynu. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a w takim zakresie, tj. pod względem zgodności z prawem Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych. Naruszenie prawa polega na naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez organy orzekające w sprawie. Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Jak wynika z załącznika do ustawy obiekty magazynowe, w tym przedmiotowy budynek, zaliczone są do kategorii XVIII, a zatem kategorii obiektów, dla których wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji zaś przystąpienia do użytkowania obiektu wymienionego powyżej bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie zastosowanie ma art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego ponosi inwestor, bowiem na niego ustawa nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W sprawie sporne pomiędzy stronami jest ustalenie, czy doszło do użytkowania części budynku przed dniem wydania decyzji z dnia 15 czerwca 2010 r. udzielającej pozwolenia na jego użytkowanie, czy też do użytkowania nie doszło. Skarżący uznał, iż sam fakt ułożenia towaru w magazynie o użytkowaniu nie świadczy, natomiast zdaniem organu fakt ten jest wystarczający do uznania, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu. Dowodem w sprawie, na którym opiera się twierdzenie organu jest protokół obowiązkowej kontroli z dnia 10 czerwca 2010 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że "przedmiotowy budynek magazynowy został zużytkowany. Na dzień kontroli w obiekcie były składowane: owoce, warzywa, napoje itp.". Pod pojęciem użytkowania, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy rozumieć stan ciągły, powtarzający się, trwający w czasie, dynamiczny polegający na używaniu rzeczy, czyli na korzystaniu z niej. W ocenie Sądu nie można jednoznacznie stwierdzić tylko na podstawie jednorazowej kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie (której ustalenia ograniczają się do dwóch lapidarnych zdań), iż w przedmiotowej sprawie doszło do użytkowania przedmiotowego obiektu. Do ustalenia faktu użytkowania obiektu powinny być przeprowadzone inne jeszcze dowody, jak np. dowody z zeznań świadków, zeznań stron, powtórnych oględzin - pozwalające jednoznacznie ustalić, iż fakt składowania w przedmiotowym obiekcie w dniu kontroli owoców, warzyw, napojów, itp. nie był wyłącznie – jak twierdzi skarżący – jednorazowym umieszczeniem powyższych towarów w celach, o jakich mowa w skardze – lecz jest równoznaczny ze stwierdzeniem użytkowania obiektu w wyżej przyjętym rozumieniu. Z protokołu oględzin, na który powołują się organy nie wynika np. ani jakie ilości wymienionych owoców, warzyw, napojów były składowane, ani też to, czy owo składowanie miało miejsce w całym obiekcie, czy też w niektórych jego częściach. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) ciężar dowodu w sprawach administracyjnych spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, a obowiązek ten powinien być realizowany ze szczególną dokładnością w sprawach – takich jak sprawa zakończona zaskarżonym postanowieniem - dotyczących nałożenia obowiązku na adresata działań administracji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażone w wyroku z dnia 21 października 2009 r. sygn. II SA/Sz 783/09 (Nr Lex 573872), iż nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w danym lokalu znajdują się sprzęty, meble, odzież, gdyż może to być dowodem jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy a nie stwierdzenie faktu użytkowania mieszkania. Do ustalenia tego czy lokal jest faktycznie użytkowany muszą być przeprowadzone inne jeszcze dowody. Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania, iż w sprawie zachodzi dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a zatem zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydanie z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Dla nałożenia kary pieniężnej nie jest wystarczające oparcie ustaleń na dwóch zdaniach zawartych w protokole z dnia [....] czerwca 2009 r. bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – o którego wszczęciu skarżący powinien był być zawiadomiony - pozwalającego ustalić ponad wszelką wątpliwość podstawy do nałożenia kary. W tym stanie rzeczy nałożenie na skarżącego kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu było przedwczesne. Organy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszyły przepisy postępowania dotyczące zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowały treść podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny jednoznacznie zweryfikować, na podstawie wszystkich dostępnych środków dowodowych, fakt użytkowania obiektu zapewniając adresatowi rozstrzygnięcia wszystkie gwarancje procesowe postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. W ocenie Sądu zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 1276/09, LEX nr 578342) niezależnie od treści art. 61 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).