II SA/Kr 56/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 września 2006 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala. Decyzją nr [...] z dnia [...].07.2006 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta N. , działając na podstawie art. 50 ust. 1 art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 54 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r), oraz art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami tj Dz.U.z 2004 nr.261poz .2603 z późn.zm.- zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta N. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego drogi publicznej polegająca na przebudowie ul. [...] w N. (odcinek od ul. [...] do przejazdu kolejowego). Droga jednojezdniowa o średniej szerokości pasa drogowego 10 -12m (w tym jezdnia o szer. 6m, chodnik dwustronny o szer. ok. 2 m) i długości ok. 1080m, ( inwestycja nie dot. przebudowy ulicy G. w obrębie przejazdu kolejowego na dz. ewid. nr 1 (min. 50m od skrajnej szyny), odcinek ten objęty będzie odrębnym wnioskiem), oraz uzupełnienia infrastruktury technicznej: - budowy kanalizacji opadowej, przebudowy urządzenia wodnego (przepustu wodnego), regulacji odcinka cieku wodnego oraz budowa oświetlenia ulicznego, sieci teletechnicznej podziemnej, gazowej, - przebudowa: kanalizacji sanitarnej, oświetlenia ulicznego, sieci wodociągowej, energetycznej i teletechnicznej, planowana do realizacji w N. - po działkach ewid. nr: 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,10,11 ,12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, .68. W decyzji określono: 1) Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. 2) Warunki wynikające z ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, zdrowia ludzi oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej 3) Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. 4) Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 2. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 50 ust.4. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został sporządzony przez mgr inż. arch. A.S. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów ([...]). 3. Inwestycja jest wymieniona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. ( Dz.U. Nr 257 poz. 2573), w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. 4. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przed wydaniem zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu z 2003 r., w trybie art. 106 ustawy KPA uzgodniono z : - Wojewodą w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...]; - Marszałkiem Województwa w zakresie zadań rządowych i samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006r, znak: [...]; - Wojewodą w zakresie obszarów objętych ochroną jako Obszar Chronionego Krajobrazu Woj. N. na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...] - [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w zakresie melioracji wodnych. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006r, znak: [...]; - Starostą N. w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych wykorzystywanych na cele rolne. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...]; Ponadto wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. dla przedsięwzięcia wymagającego uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, do wydania którego organem właściwym jest wojewoda. RZGW w K. po analizie wniosku stwierdziło, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę koryta cieku wodnego pn. P. jest Starosta , w związku z tym inwestycja nie wymaga uzgodnienia z Dyrektorem RZGW w przedmiotowym zakresie. 5. Właściciele działek, na których projektowana jest inwestycja zostali zawiadomieni pisemnie o toczącym się postępowaniu. Pozostałe strony zostały powiadomione poprzez obwieszczenie wywieszone na miejskich tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu w dniach od 27 października 2005r. do 18 listopada 2005r. 6. K.C. właścicielka działki ewid nr 53 warunkuje wydanie zgody na realizację inwestycji wykupem części działki przeznaczonej pod drogę lub zamianę całej działki 53 na inną o podobnym charakterze i terenie. K.P. właściciel działki ewid. nr 68 warunkuje wydanie zgody na realizację inwestycji wykupem części działki przeznaczonej pod drogę. W związku z powyższymi zarzutami, podniesiono, że :- - decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie stanowiła podstawę dla dokonania niezbędnych podziałów i przeprowadzenia wykupów terenu przeznaczonego pod pas drogowy ul. G. - zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. - do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest konieczne uzyskanie zgód właścicieli działek, przedmiotowa inwestycja jest niezbędna dla zapewnienia właścicielom nieruchomości wzdłuż projektowanej drogi prawidłowego dostępu do drogi publicznej oraz rozwiązania prawidłowych połączeń komunikacyjnych w tym obszarze. Odwołanie K.C. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , decyzja z dnia [...].09.2006 r.(znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym, w tym również z opracowaniem projektowym inwestycji. Załącznik ten - jak dodatkowo wyjaśnił organ - posiada duże rozmiary. Doręczenie decyzji bez integralnego załącznika istotnie stanowi uchybienie przepisowi art. 109 § 1 K.p.a. w związku z art. 54 pkt 3 ustawy. Zwrócić jednakże warto uwagę, że celem owego przepisu jest zapewnienie stronie pełnej informacji o planowanym zamierzeniu inwestycyjnym, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości zainteresowanego. Akta zawierają pismo organu z dnia 21.11.2005 r. (znak [...]), skierowane do K.C. i dowodzące, że stronie przedstawiono szczegółowy projekt wydzielenia części działki 53 o powierzchni 149 m2 na cele projektowanej przebudowy ulicy. Nie może być wobec tego uwzględniony zarzut, jakoby stronie "uniemożliwiono w sposób bezpośredni i materialny zapoznanie się z faktycznym zakresem inwestycji na działce nr 53". Faktyczny zakres, to właśnie owe "149 m2" okazane p. K.C. "materialnie i bezpośrednio". 2. W kwestii dotyczącej nie doręczenia stanowiska organu ustanowionego przez skarżącą pełnomocnikowi P.C. - akta sprawy dowodzą że pełnomocnictwo zostało udzielone w dniu 20.08.2005 r. (a więc przed wszczęciem postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego), a dotyczyło "sprawy działki nr 53 " a w szczególności jej wykupu. Kolegium kwestionuje z przyczyn formalnych udzielone pełnomocnictwo, ponieważ podpis osoby udzielającej pełnomocnictwa nie został uwierzytelniony - nie może ono zatem stanowić dowodu w sprawie. 3. W odniesieniu do kolejnego zarzutu nieuwzględnienia przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania "alternatywnych rozwiązań", poczynając od całkowitego ominięcia działki nr 53 po różnego rodzaju propozycje zamian nieruchomości lub jej części - organ odwoławczy stwierdza, że organ odniósł się do tych propozycji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (pkt 13). Z rozstrzygnięcia organu wynika, że inwestor przedmiotowej drogi zamierza uzyskać grunty niezbędne na cele inwestycji wyłącznie poprzez ich wykup, a nie w drodze wymian. Stanowisko to - przekazano stronie skarżącej już w dniu 21.11.2005 r. Wyjaśnić także należy, że projektowana droga publiczna w klasie "L" musi spełniać stosowne wymagania .techniczne w zakresie szerokości w liniach rozgraniczających, szerokości jezdni, obustronnych poboczy lub chodników, odwodnienia i t.p. - nie jest zatem możliwe utrzymanie inwestycji w dotychczasowych granicach ul. G. jako działki nr 54 o szerokości 7-8 m. Całkowite zaś ominięcie działki nr 53 (bo i taki wariant był proponowany przez p. K.C. ) byłoby równoznaczne z głęboką ingerencją w położoną po przeciwnej stronie ulicy działkę nr 57 . W ocenie Kolegium, organ przyjął - przy zachowaniu koniecznych parametrów projektowanej drogi - rozwiązanie optymalne, które nie sposób kwestionować. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła K.C. i nie precyzując żądania skargi zarzuciła podobnie jak w odwołaniu, że: - wbrew temu co twierdzi Kolegium, nie doręczenie załącznika graficznego nr l jest naruszeniem prawa bo skoro załącznik traktuje się jako integralna część decyzji to dla treści decyzji ma on decydujące znaczenie, - naruszeniem prawa jest niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącej a "do pewnego etapu postępowania administracyjnego moje pełnomocnictwo nie było kwestionowane i było honorowane". - organy samorządowe "chcą realizować zadania celu publicznego w oparciu o decyzje a nie obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla ul. G. i jej otoczenia, którego istnienie nakłada kompleksowe rozwiązania prawno-przestrzenne uwzględniające specyfikę terenu a tym samym korzystniejszych co ważne stałych rozwiązań w długiej perspektywie czasowe/'. Takim działaniem skarżąca zostaje pozbawiona prawa własności swojej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo w takim stopniu aby mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia art. 145 § 1 pkt. 1-3 p.o.p.s.a.) a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarty w skardze zarzut co do nie doręczenia skarżącej załącznika graficznego stanowiącego jest słuszny. Ale podstawą skargi jest tylko takie naruszenie prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Załącznik graficzny obrazuje na mapie przebieg planowanej inwestycji drogowej. Jego nie doręczenie miałoby istotny wpływ gdyby skarżąca nie wiedziała jak ma przebiegać planowana inwestycja. Tymczasem z materiału sprawy wynika, że skarżąca znała przebieg planowanej inwestycji, co podkreśliło Kolegium w swoim uzasadnieniu. O tym, że skarżąca znała przebieg planowanej inwestycji świadczy także jej oświadczenie złożone na rozprawie przed Sądem w dniu 10.06.2010 r., w którym przyznaje, że wiedząc o wszczętym postępowaniu chciała pertraktować w sprawie sprzedaży Gminie swojej nieruchomości po której miała przebiegać droga. Tak więc, omawiany zarzut, jakkolwiek słusznie wskazujący na naruszenie prawa - nie może doprowadzić do uwzględnienia skargi bowiem nie jest to takie naruszenie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doręczenie załącznika w żaden sposób nie pozbawiło skarżącej możliwości obrony swych praw, czego nawet skarżąca nie wywodzi. Drugi zarzut zawarty w skardze a polegający na nie doręczeniu decyzji pełnomocnikowi jest nie zasadny i omówiony został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tak jak to Kolegium trafnie zauważa pełnomocnictwo udzielone zostało w dniu 20.08.2005 r., i dotyczyło reprezentacji skarżącej "w sprawie działki ewidencyjnej 53 ...". Na rozprawie w dniu 10.06.2010 r., wyraźnie oświadczyła : "W sprawie sprzedaży nieruchomości miał mnie reprezentować syn i w tym zakresie udzieliłam mu pełnomocnictwa" ( zob. protokół rozprawy przed Sądem z dnia 10.06.2010 r.). Nie można obecnie wykorzystywać tego pełnomocnictwa jako udzielonego w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na marginesie, nie można podzielić stanowiska Kolegium, że także i z przyczyn formalnych kwestionuje pełnomocnictwo, ponieważ podpis osoby udzielającej pełnomocnictwa nie został uwierzytelniony. Zgodnie z treścią art. 33 § 3 kpa organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Skoro tego nie uczynił to oznacza to, że nie miał wątpliwości co do podpisu na nim złożonego. Z wywodu pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Sądem zdaje się wynikać, że cała istota sprawy sprowadza się do wykupu i ceny jaką skarżąca może uzyskać za jej nieruchomość w przypadku jej wywłaszczenia i czy wywłaszczenie części nie spowoduje, że pozostała stanie się bezużyteczna. Pełnomocnik wprost oświadczył, że : "Gdyby Gmina konstruktywnie przystąpiła do pertraktacji ze skarżącą, nie doszłoby do kwestionowania przez nią ustaleń lokalizacji. Tymczasem Gmina stawia skarżącą przed faktami dokonanymi, bowiem już dokonała podziału nieruchomości, na której ma być lokalizowana przedmiotowa inwestycja, ale postanowienie w tym zakresie zostało uchylone w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze " ( zob. protokół rozprawy przed Sądem z dnia 10.06.2010 r.). Jeżeli zamiarem skarżącej jest "blokowanie" inwestycji i przymuszenia Gminy do wykupu jej nieruchomość na jej warunkach - to trzeba stwierdzić, że zamiar ten nie może być zrealizowany w przedmiotowej sprawie bowiem ani Sąd ani organy w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogą uzależnić treści decyzji od wykupu nieruchomości. Kwestia wykupu czy wywłaszczenia musi zostać rozstrzygnięta bowiem inwestor nie będzie mógł przystąpić do realizacji inwestycji - ale kwestie te- będą rozstrzygane albo na drodze dobrowolnej czynności kupna-sprzedaży bądź na drodze postępowania wywłaszczeniowego. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.ps.a należało orzec jak w sentencji.