II SA/Kr 560/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...]zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia 4 października 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 35 ust. 4, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wód.-kań., c.o., oraz elektryczną, wiz prądu, szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe wraz z instalacją kanalizacyjną do budynku oraz utwardzeniem dojść i dojazdów na działce nr [...] położonej w miejscowości Ś. D., gm. G.. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy tylko projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego. Zauważyć należ, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można, zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Analiza złożonej dokumentacji projektowej wykazała brak zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ś. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia 18 stycznia 2007 r. w zakresie § 16 i § 17. Projektowana inwestycja została zlokalizowana w terenach rolniczych oznaczonych symbolem (R4) oraz w terenach rolniczych wyłączonych z zabudowy oznaczonych symbolem (Rw1). Przeznaczenie podstawowe terenu R (§ 16) zostało ustalone jako uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze, sady itp. Przeznaczenie dopuszczalne terenu określa możliwość: 1/ lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 2/ lokalizacji dojazdów nie wydzielonych; ciągów pieszych, ścieżek rowerowych; 3/ lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej (o ile posiada dostęp do drogi publicznej), związanej z areałem gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 3 ha w danej miejscowości lub w sołectwie przyległym, w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na zasadach określonych w § 5; 4/ lokalizacji elementów małej architektury;5/ lokalizacji zieleni; 6/ lokalizacji wód otwartych; 7/ renaturyzacji łąk - utrzymanie niskoproduktywnych łąk i pastwisk o wysokich walorach przyrodniczych. Przeznaczenie dopuszczalne nie może stanowić więcej niż 10% powierzchni przeznaczenia podstawowego, przy czym limit dotyczy każdego, terenu R z osobna, wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi i numerem. Przeznaczenie podstawowe terenu Rw (§ 17) zostało ustalone jako ochrona kompleksu gleb chronionych poprzez jedynie rolnicze wykorzystanie gruntów, bez możliwości lokalizowania wszelkiej nowej zabudowy. Przeznaczenie dopuszczalne terenu Rw ustala możliwość: 1/ lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 2/ lokalizacji dojazdów nie wydzielonych, ciągów pieszych, ścieżek rowerowych; 3/ lokalizacji zieleni; 4/ lokalizacji wód otwartych; 5/ renaturyzacji łąk - utrzymanie niskoproduktywnych łąk i pastwisk o wysokich walorach przyrodniczych. Przeznaczenie dopuszczalne nie może stanowić więcej niż 10% powierzchni przeznaczenia podstawowego, przy czym limit dotyczy każdego terenu Rw z osobna, wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi i numerem. Dodatkowo § 2 planu miejscowego definiuje pojęcie bezpośredniego sąsiedztwa jako odległość max. 20 m od istniejącej zabudowy po tej samej stronie drogi dojazdowej. Mając na uwadze powyższe Starosta [...] stwierdził, że tereny rolne podlegają szczególnej ochronie, co znajduje odzwierciedlenie w zakazie ich zabudowy. Nowa zabudowa jest możliwa wyjątkowo, w przypadku gdy zostanie dowiązana do zabudowy istniejącej, co stanowić ma gwarancję i zabezpieczenie tych terenów przed niekontrolowaną utratą charakteru rolniczego poprzez rozproszenie zabudowy. W rozpatrywanym przypadku organ uznał, że przedmiotowa działka inwestycyjna zabudowana jest obiektem budowlanym określonym przez projektanta jako budynek gospodarczy, na którego postawienie koniecznym było uprzednie zgłoszenie powyższego zamiaru do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza pism wykazała brak zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego, jak również brak wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Ponadto z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 15.09.2017r. wynika, że w stosunku do budynku gospodarczego nie zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne. Wobec powyższego budynku gospodarczego nie można uznać za istniejącą zabudowę, która stanowiłaby podstawę do dowiązania się projektowanym budynkiem mieszkalnym. W myśl przepisów planu miejscowego odległość od istniejącej zabudowy winna wynosić maksymalnie 20 metrów, natomiast w analizowanej sprawie mający powstać obiekt byłyby zlokalizowany w odległości ok. 120 m od istniejącej zabudowy, ponadto część rysunkowa projektu zagospodarowania działki wskazuje na sprzeczne z planem miejscowym zagospodarowanie działki leżącej w terenach oznaczonych jako Rw poprzez jej znaczne utwardzenie oraz zlokalizowanie na tym terenie schodów wejściowych do budynku. Jak wynika z powyższego planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. S. zarzucając, że w przedmiotowej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do kwestionowania prawidłowości planowanej inwestycji oraz jej dopuszczalności w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ś. . Odwołujący uważa, że plan miejscowy ani w § 16, ani w żadnym innym miejscu nie precyzuje o jaką zabudowę istniejącą w tym przypadku chodzi, tj. czy musi to być zabudowa mieszkaniowa czy gospodarcza, jak również nie określa w jakim okresie zabudowa ta miałaby powstać oraz na podstawie jakich zezwoleń administracyjnych. Wojewoda decyzją z dnia 23 lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stanowi art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a decyzję odmowną poprzedza postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości. Jednakże, w sytuacji gdy dostrzeżoną przez organ I instancji nieprawidłowością jest niezgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym, której nie można usunąć, poprawnym uznać należy działanie polegające na pominięciu wydania postanowienia z art. 35 ust. 3 i skierowanie do inwestora decyzji odmownej, na podstawie art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Analiza przekazanych akt sprawy wskazuje, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na terenie, który zgodnie z obowiązującą na tym obszarze uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ś. w jego granicach administracyjnych, został oznaczony symbolem - R4, gdzie - R oznacza - teren rolniczy; oraz Rw1, gdzie - Rw oznacza teren rolniczy wyłączony z zabudowy. Zgodnie z § 16 ust. 2 i 3 ww. planu miejscowego: Przeznaczenie podstawowe terenu (R) ustala się jako uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze, sady itp. Przeznaczenie dopuszczalne terenu ustala się jako możliwość: 1/ lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 2/ lokalizacji dojazdów nie wydzielonych, ciągów pieszych, ścieżek rowerowych; 3/ lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej (o ile posiada dostęp do drogi publicznej), związanej z areałem gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 3 ha w danej miejscowości lub w sołectwie przyległym, w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na zasadach określonych w § 5. Rysunek projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że bryła projektowanego budynku została usytuowana na terenie oznaczonym symbolem - R4. Na terenie tym, w odległości 10,24 m od projektowanego budynku, wrysowany został - istniejący budynek gospodarczy. Inwestor stoi na stanowisku, że fakt usytuowania tego budynku gospodarczego na działce powoduje, iż wypełniona zostanie dyspozycja przepisu § 16 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., tj. lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej(o ile posiada dostęp do drogi publicznej), związanej z areałem gruntów rolnych o powierzchni nie niniejszej niż 3 ha w danej miejscowości lub w sołectwie przyległym, W bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego jako sąsiedztwa istniejącej zabudowy, w kontekście cytowanego wyżej przepisu §16 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego, dla projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie można uznać istniejącego na działce inwestora budynku gospodarczego, oznaczonego literą - g na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Za istniejącą zabudowę można by uznać (gdyby istniała faktycznie bezpośrednio koło projektowanego budynku mieszkalnego) inną zabudowę mieszkaniową, inną zabudowę zagrodową, słowem - inne siedlisko zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie. W § 2 m.p.z.p. zapisane zostało: ile razy w dalszej treści niniejszej uchwały pojawią się pojęcia wymienione poniżej, należy przez to rozumieć: 15/ bezpośrednie sąsiedztwo – odległość max. 20 m od istniejącej zabudowy po tej samej stronie drogi dojazdowej; 16 zabudowa niskiej intensywności – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą; 17/ zabudowa o podwyższonej intensywności – zabudowę mieszkaniową dwurodzinną. Wymagane zapisami planu miejscowego - sąsiedztwo, zdaniem organu odwoławczego, dotyczy istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej (sąsiada) - nie inwestora, no chyba, że inwestor jest posiadaczem sąsiednich, już zabudowanych (istniejącą zabudową) działek. Jak wskazuje mapa do celów projektowych, na której narysowany został projekt zagospodarowania terenu, a także załączone na str. 3-10 akt administracyjnych materiały dowodowe, w postaci pozyskanych drogą elektroniczną rysunków map obrazujących tereny wokół działki nr [...] w. , projektowany na terenie rolniczym - R 4 budynek mieszkalny jednorodzinny Inwestora nie ma sąsiedztwa nie tylko bezpośredniego, ale nawet dalszego. Krótko mówiąc, okoliczne działki wokół działki inwestora nr [...] nie są zabudowane, bowiem tereny te to głównie tereny rolnicze. Należy przypomnieć, że teren oznaczony w planie miejscowym literą R, przeznaczony jest głównie na uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze, sady itp., a lokalizacja nowej zabudowy zagrodowej dopuszczona jest jedynie na tym terenie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, pod wskazanymi w § 16 ust. 3 pkt 3 planu warunkami. Zatem organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] w kwestii niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami planu tj. z zapisami § 16 ust. 2 i 3 ww. planu miejscowego. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. S. zarzucając naruszenie: 1/ art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 16 i § 17 w zw. z § 5 uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ś. , poprzez błędne przyjęcie, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami przedmiotowego planu odnoszącymi się do lokalizacji zabudowy zagrodowej na terenach oznaczonych symbolem R oraz lokalizacji dojść i dojazdów na terenie oznaczonym symbolem Rw; 2/ art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego pomimo braku sprzeczności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ś. . W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organów obu instancji, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terenie oznaczonym symbolem R4 (teren rolniczy) wykluczają możliwość udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, pomimo zapisu planu dopuszczającego w tym terenie lokalizację zabudowy zagrodowej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy istniejącej z uwagi na fakt, że skarżący (inwestor) nie udowodnił legalności wzniesionego na działce objętej wnioskiem budynku gospodarczego. W ocenie organu II instancji zapis dopuszczający w terenach rolnych zabudowę zagrodową należy interpretować tak, że dopuszcza ją (nową zabudowę) jeżeli bezpośrednio (do 20 m.) sąsiadować będzie z inną działką siedliskową. W ocenie sądu stanowisko to nie jest prawidłowe a skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 (dalej; ustawa) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W oparciu o w/w regulację w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę organ ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie kontrola, o której mowa wyżej nie została prawidłowo przeprowadzona. Została ona ograniczona do oceny zgodności a w zasadzie braku zgodności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego. W ocenie sądu jednakże, wnioski do jakich dochodzą organy obu instancji są wadliwe. Zacząć należy od tego, iż samo pojęcie "zabudowy zagrodowej" w orzecznictwie jest definiowane w różny sposób a wynika to nie tylko z poglądów prawnych wyrażanych w różnych sprawach przez różne składy orzekające ale też faktu, że termin ten pojawia się w różnych regulacjach. Mianowicie zgodnie z art. 61 ust 4 stawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.). przepisów ust. 1 pkt 1 (przepis dotyczący wymogu zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej (...). Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.(dalej; rozporządzenie) stanowi, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W orzecznictwie wykształtował się wyraźny podgląd, iż pojęcia, o których mowa w tych przepisach nie są tożsame. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r. II OSK 101/15 pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4. Pogląd ten był wielokrotnie z orzecznictwie wyrażany (por. wyroki NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r. II OSK 1118/06). W rozumieniu planistycznym tradycyjnie, za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 4 grudnia 2008 r. II OSK 1536/07 uznawano, iż zabudowę zagrodową należy rozumieć jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Dla przykładu przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r. gdzie wskazano, iż zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników i im służą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwłaszcza w ostaniem okresie wyodrębnił się pogląd szerzej ujmujący zdefiniowanie zabudowy zagrodowej. Mianowicie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. II OSK 2674/17 NSA stwierdza, iż 1. związanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. 2. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Także w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. II OSK 1492/15 NSA wskazuje, iż zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. W konsekwencji, dopuszczalny jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej uzupełnienie zabudowy zagrodowej, planowanej na działce sąsiadującej z działką z istniejącą zabudową zagrodowej i to niezależnie od tego, czy działka inwestycyjna jest już zabudowana, czy też nie. Dwa ostatnie orzeczenia, w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, funkcjonalnie pełniej oddają charakter pojęcia "zabudowy zagrodzonej", jako zabudowy składającej się z budynków o różnym przeznaczeniu – mieszkalnym i gospodarskim a służącym produkcji rolnej przez osobę fizyczną - rolnika (tj. nie przedsiębiorstwo rolne), w ramach jednego gospodarstwa rolnego w rozumieniu cywilistycznym a zatem także na różnych działkach. Tak rozumiany termin, jest też zbliżony do definicji "zabudowy zagrodowej" zamieszonej w rozporządzeniu, co jest pożądane z uwagi na fakt, iż termin ten używany na różnych etapach procesu inwestycyjnego powinien być rozumiany jeżeli nie w sposób jednolity, to przynajmniej zbliżony. Niniejsza sprawa nie dotyczy ustalenia warunków zabudowy, ale ponieważ chodzi o ocenę projektu budowlanego dokonaną na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane a więc zgodności tego projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którymi to przepisami są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego albo decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, planistyczne zdefiniowanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wydaje się być konieczne wobec faktu, iż sprawa dotyczy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo, że wniosek dotyczy terenu na którym plan miejscowy dopuszcza lokalizacje zabudowy zagrodowej. Organy nie oceniały innych aspektów sprawy w kontekście brzmienia przepisu § § 16 ust 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ś. , który dopuszcza lokalizacje nowej zabudowy zagrodowej (o ile posiada dostęp do drogi publicznej), związanej z areałem gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 3 ha w danej miejscowości lub w sołectwie przyległym, w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na zasadach określonych w § 16 ust 3 pkt 3. Brak zatem oceny czy wnioskodawca jest rolnikiem i czy posiada wymagany w/w przepisem areał gruntów rolnych by uznać, że skarżący jest właścicielem siedliska gospodarskiego w ramach którego może zrealizować nową zabudowę traktowaną jako zagrodowa w tym dom jednorodzinny służącym zaspokajaniu jego potrzeb mieszkaniowych. Sąd informacyjnie jedynie uzyskał oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie 4 lipca 2018 r., że tak faktycznie jest – okoliczności tych organ jednak nie ustalił a ma ona znaczenie istotne, bo być może uzasadnia przyjęcie, iż planowana zabudowa jest dopuszczalna. Pogląd prezentowanego przez organ II instancji odnośnie tego, że przepis § 16 ust 3 pkt 3 dopuszczając w terenach rolnych (R) zabudowę zagrodową, dopuszcza ją jeżeli w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy ( max do 20 m.), na innej działce istnieje zabudową zagrodową w rozumieniu innego siedliska, w ocenie sądu jest całkowicie dowolny. W cytowanym wyżej przepisie warunek lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej odnosi się do bezpośredniego jej sąsiedztwa istniejącej zabudowy a nie innego siedliska. Organ administracji nie może zastępować prawodawcy lokalnego w tworzeniu przepisów. Jeżeli prawodawca lokalny chciałby, aby lokalizacja nowej zabudowy zagrodowej była dopuszczalna jedynie w odległości do 20 m. od innego siedliska, to taki zapis by do planu wprowadził. Fakt, że tego nie uczynił, świadczy że wymogu takiego nie wprowadził. Mowa w tym przepisie o zabudowie a skoro cały przepis dotyczy zabudowy zagrodowej to uznać należy, iż zapis o zabudowie dotyczy jakiejkolwiek zabudowy, także a może nawet przede wszystkim zabudowy zagrodowej w ramach tego samego siedliska. Jeżeli na tej samej działce w odległości do 20 m. co wnioskowana inwestycja znajduje się zabudowa, w szczególności zabudowa służąca potrzebom prowadzenia gospodarstwa rolnego skarżacego, stanowi ona odniesienie do projektowanej zabudowy w rozumieniu zapisów § 16 ust 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ś. . Tym bardziej stanowisko organu II instancji jest niezrozumiałe, że zabudowa siedliskowa (zagrodowa - gospodarska) z zasady jest rozproszona. Odległości 20 m. projektowanej i istniejącej zabudowy poszukiwać można bardziej w zabudowie miejskiej a nie na otwartych terenach wiejskich gdzie lokalizowane są działki siedliskowe. Odnośnie stwierdzonego przez organy braku legalności istniejącego budynku gospodarskiego na działce nr [...], w ocenie sądu organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń aby fakt ten stwierdzić. Organy nie ustaliły oby toczyło się w stosunku do tego obiektu jakiekolwiek postępowanie związanie z jego nielegalną realizacją. W tym miejscu wskazać należy, iż realizacja nie każdego obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy wcześniejszego zgłoszenia. Dla przykładu można wskazać regulację zawartą w art. 29 ust 1 pkt 1a ustawy zgodnie z którą, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Przepis art. 30 ust 1 ustawy tej kategorii obiektów nie wymienia jako podlegających procedurze zgłoszenia. W szczególności art. 30 ust 1 pkt1 ustawy stanowi, iż zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28. Przepis ten nie wskazuję zatem jako objętych procedurą zgłoszeniową obiektów o których mowa w art. 29 ust 1 pkt 1 lit a czyli obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Tak więc w zależności od rodzaju obiektu, przeznaczenia i wielkości oraz czasu jego realizacji, budowa obiektu budowlanego bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia może być legalna – oceny tej organy nie przeprowadziły, arbitralnie uznając obiekt za nielegalny. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni projekt budowlany z uwzględnieniem uwag o których mowa wyżej, w szczególności co do aspektu zgodności tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia legalności istniejącego obiektu (budynku gospodarczego) powinna być przedmioty oceny przez organ nadzoru budowlanego, przy czym organ jest uprawniony wystąpić do tego organu ze stosownym w wnioskiem i ewentualnie zawiesić postępowania w oparciu o art. 97 § pkt. 4 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.