II SA/Kr 564/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie WSA: Piotr Fronc Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 lutego 2024 r. Nr 209/2024, znak: WSE.7722.2.2024.NWOJ w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia 23 lutego 2024 r. nr 209/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia B. W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 8 grudnia 2023 r. nr 161/2023, którym oddalono zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 10 listopada 2023 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB decyzją z dnia 30 listopada 2017 r. nr 270/2017, znak: PINB 7355/22-SU/01/11, nakazał B. W. (...) inwestorowi zrealizowanego obiektu - dokonać rozbiórki budynku gastronomicznego o konstrukcji stalowej, osadzonej na fundamencie betonowym, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w S. zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (...)". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego WINB w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1452/18 oddalił skargę na powyższą decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1536/20 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, PINB upomnieniem z dnia 21 września 2023 r. wezwał adresata decyzji do wykonania obowiązku rozbiórki budynku gastronomicznego pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 10 października 2023 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której ustalono, że ciążący na wyżej wymienionym obowiązek rozbiórki budynku gastronomicznego nie został wykonany. Wobec powyższego, w dniu 10 listopada 2023 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia do wykonania nałożonego obowiązku. Pismem z dnia 21 listopada 2023 r. zobowiązany wniósł zarzuty. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2023 r. PINB oddalił wniesione zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie zobowiązany złożył zażalenie. Po przeprowadzeniu postępowania MWINB ocenił, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ miał na uwadze, że w ramach zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym podniesiono: "(...) na podstawie art. 33 § 1 oraz 33 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wnoszę zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym nr PINB.3300.6.SU.2023.MMŁ, wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 10 listopada 2023 roku, dotyczącym wykonania obowiązku dokonania rozbiórki budynku gastronomicznego o konstrukcji stalowej, osadzonej na fundamencie betonowym, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w S. zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (...)". Zobowiązany odwołał się zatem do dwóch podstaw zarzutów z art. 33 § 2 u.p.e.a., tj. nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1) i określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, dokumentu lub przepisu prawa (art. 33 § 2 pkt 2). Zobowiązany zarzucił m. in. (cyt.): "naruszenie art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko B. W. w sytuacji, gdy obowiązek nałożony na niego nie został dostatecznie sprecyzowany, w konsekwencji czego tytuł wykonawczy odnosi się do nakazu rozbiórki całości budynku Zobowiązanego, nie zaś do jego konkretnych części, które zostały dobudowane i wyłącznie w tym zakresie stanowią samowolę budowlaną". Wskazał przy tym, że "(...) tytuł wykonawczy skierowany jest do całości budynku, nie zaś do konkretnych części, które zostały do niego dobudowane. Wynika to z faktu, że budynek objęty nakazem rozbiórki został wzniesiony około 50 lat temu i niektóre z jego części zostały nadbudowane w późniejszym okresie". W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zacytowane fragmenty podania zmierzają w istocie do zakwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji PINB nr 270/2017 z dnia 30 listopada 2017 r., z której wynika egzekwowany obowiązek dokonania rozbiórki budynku gastronomicznego o konstrukcji stalowej, osadzonej na fundamencie betonowym, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w S. Organ stwierdził, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie ma jednak możliwości negowania egzekwowanego nakazu. Organy działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mogą oceniać zasadności egzekwowanego obowiązku ani prawidłowości wydanej decyzji, którą obowiązek ten został orzeczony. WINB podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym, w postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku, organ podniósł, że w doktrynie wskazuje się, że przesłanką wniesienia zarzutu nieistnienia obowiązku na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. jest sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie zaistniał. Zobowiązany wnosząc zarzut na takiej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał (vide: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 10, 2021 r., Wyd. C.H. Beck, do art. 33 upea, Legalis). Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie egzekwowany obowiązek wynika z istniejącej w obrocie prawnym decyzji PINB i podlega egzekucji administracyjnej. W związku z powyższym, w ocenie WINB wskazany przez zobowiązanego zarzut nieistnienia obowiązku w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Przechodząc do oceny zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym istnieje rozbieżność między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym a treścią nałożonego nań obowiązku, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że treść nałożonego obowiązku w tytule wykonawczym, tj.: "Rozbiórka budynku gastronomicznego o konstrukcji stalowej, osadzonej na fundamencie betonowym, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w S. (...) " jest tożsama z treścią egzekwowanej decyzji PINB z dnia 30 listopada 2017 r. W sprawie nie doszło zatem do zniekształcenia w zakresie przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z orzeczenia. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego należało przyjąć, że zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, również jest bezzasadny. Wbrew twierdzeniom zobowiązanego zawartym w piśmie zawierającym zarzuty jak i w zażaleniu egzekwowany nakaz rozbiórki wynikający z decyzji PINB z dnia 30 listopada 2017 r. określony został precyzyjnie. Z wydanych decyzji wynika, że rozbiórce podlega cały budynek, jako na nowo zrealizowany przez inwestora obiekt budowlany, a nie jakaś jego część. Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w zażaleniu, WINB stwierdził, że wskazany przez zobowiązanego przepis art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. stanowi odrębną podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, tj. brak wymagalności obowiązku. Zarzut ten nie został zgłoszony w podaniu zobowiązanego z dnia 21 listopada 2023 r. i nie może być przedmiotem postępowania zainicjowanego tym podaniem. Postępowanie w przedmiocie zarzutów toczy się wyłącznie w takim zakresie, jaki określony został przez zobowiązanego poprzez zgłoszenie konkretnych zarzutów. Skargę na powyższe postanowienie wniósł B. W., zaskarżając je w całości. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 33 § 2 pkt 2 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 in principio u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak rozpoznania zgłoszonych przez skarżącego zarzutów oraz pominięcie faktu, że tytuł wykonawczy z dnia 10 listopada 2023 r. nie zawierał wszystkich elementów składowych ze względu na brak precyzyjnego opisania egzekwowanego obowiązku, a także ze względu na brak prawidłowego wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. 2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak szczegółowego i rzetelnego przedstawienia zarówno przesłanek prowadzących do wydania postanowienia o negatywnych skutkach dla strony, jak i okoliczności uzasadniających dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego. 3) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, podczas gdy to postanowienie, jako niezgodne z przepisami prawa, powinno być uchylone lub zmienione. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w całości, a także o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 par. 1 pkt 3 u.p.e.a. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew twierdzeniom organu I i II instancji egzekucja prowadzona w sprawie została wszczęta niezgodnie z prawem, albowiem czynności organów egzekucyjnych zostały podjęte na podstawie tytułu wykonawczego, który nie zawiera wszystkich wymaganych składników, a w szczególności nie opisuje egzekwowanego obowiązku w sposób precyzyjny i w sprzeczności z wymogiem, który statuuje art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Ponadto, w tytule wykonawczym z dnia 10 listopada 2023 r. w części "B" w polu "2. Orzeczenie" zamiast powołania odpowiedniego aktu indywidualnego, wskazano jedynie na "art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane". Taki sposób postępowania również pozostaje w sprzeczności z treścią art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. albowiem ustawa egzekucyjna wymaga wskazania podstawy prawnej obowiązku, a nie podstawy orzeczenia konkretyzującego ten obowiązek. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Na podstawie art. 145 § 1 pkt "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonego postanowienia na podstawie tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że jest ono prawidłowe, a zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wykonania obowiązku rozbiórki budynku gastronomicznego o konstrukcji stalowej , osadzonej na fundamencie betonowym, zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] położonej w S. , zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, Budynek gastronomiczny podlegający rozbiórce oznaczono na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji kolorem czerwonym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zachowano wymogi dotyczące wszczęcia postępowania egzekucyjnego: - wykonywana decyzja była nie tylko ostateczna, ale również przeszła pozytywnie kontrolę sądów administracyjnych w dwóch instancjach (wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1452/18 i wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1536/20) - zobowiązanemu doręczono upomnienie datowane na 21 września 2023 r., o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. - 10 października 2023 r. ustalono, że obowiązek z niej wynikający nie został wykonany - 10 listopada 2023 r. wystawiono tytuł wykonawczy. W ocenie Sądu w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo nie uwzględniono zarzutów, dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co zostało szczegółowo wyjaśnione i uzasadnione przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Organ ten szczegółowo przedstawił, co może być przedmiotem zarzutu w rozumieniu art. 33 § 1-2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) Ponadto trafnie uznał za bezzasadne zarzuty na które powoływał się zobowiązany : nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 upea) i określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, dokumentu lub przepisu prawa (art. 33 § 2 pkt 2 upea). Odwołanie się do oznaczenia budynku gastronomicznego kolorem czerwonym na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji, przy określeniu obowiązku podlegającego egzekucji, nie mogło być inne bowiem jest to dokładna treść wyrzeczenia ostatecznej i prawomocnej decyzji rozbiórkowej. Określenie obowiązku zawarte w tytule wykonawczym jest zupełne, bowiem stanowi dokładne powielenie tego zawartego w decyzji i jest obiektywnie jednoznaczne. Jedynie z subiektywnych względów, to określenie nie jest zrozumiałe dla dłużnika. Podobnie wskazanie w tytule wykonawczym (części B formularza "TW-2") podstawy prawnej obowiązku, to jest danych identyfikujących akt indywidualny jest wystarczające. Nie ma żadnej wątpliwości, że art. 48 ust 1 w zw. z art. 48 ust 4 prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2017., poz. 1257) wskazany w poz. B2, to podstawa wydania decyzji rozbiórkowej o numerze jak w poz. B4 , pochodzącej od wierzyciela jak w poz. C1. W prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym PINB w S. występuje w podwójnej roli - jako wierzyciel i organ egzekucyjny. Wbrew twierdzeniom skargi wydany tytuł wykonawczy zawierał wystarczająco precyzyjny opis egzekwowanego obowiązku a także wystarczająco prawidłowe wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Przepis art. 27 § 1 pkt 3 upea nie został naruszony. Trzeba zdecydowanie podkreślić, że prawidłowość wydanej decyzji rozbiórkowej była przedmiotem badania w postępowaniu sądowadministracyjnym, Sądy obu instancji nie miały żadnych wątpliwości w kwestii możliwej wykonalności wydanej decyzji rozbiórkowej. Naczelny Sąd Administracyjny dobitnie wyjaśnił skarżącemu kasacyjnie, że : "skoro zaskarżona decyzja nie określała terminu dokonania rozbiórki obiektu gastronomicznego, to jako decyzja ostateczna powinna być wykonana niezwłocznie po jej doręczeniu zobowiązanemu inwestorowi" Zarzuty dotyczące, jak się zdaje przebiegu postępowania sądowego prowadzonego w zakresie kontroli decyzji rozbiórkowej nie mieszczą się w granicach tej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zatem Sąd w ogóle nie może brać ich pod uwagę. Obowiązek rozbiórki jest wymagalny, bowiem wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej, której wykonanie nie zostało wstrzymane. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Organy nadzoru budowlanego mają nie tylko prawo, ale obowiązek doprowadzenia do wykonania rozbiórki, jeżeli taki obowiązek wynika z ostatecznej i wykonalnej decyzji administracyjnej. Nie mogą odnieść skutku argumenty, o braku szczegółowego i rzetelnego przedstawienia przesłanek prowadzących do wydania postanowienia o negatywnych skutkach dla strony i okolicznościach uzasadniających dalsze prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało szczegółowo uzasadnione, w zgodzie z art. 107 § 3 w zw, z art. 126 k.p.a. Organ szczegółowo odniósł się do zarzutów strony, a następnie trafnie i wnikliwie je wyjaśnił. W świetle powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.