II SA/Kr 566/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Iwona Niżnik - Dobosz WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi M.G. i S.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 24 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala. W piśmie z 3 listopada 2014 r., sprecyzowanym w dniu 1 grudnia 2014 r. M.G. i S.G. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego N. wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w N. z 22 października 2014 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z 24 grudnia 2014 r., na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 126, art. 157 § 1 i 2 kpa oraz art. 53 ust. 5 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w N. z 22 października 2014 r. (znak: [...] ) w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w piśmie z 10 października 2014 r. (znak:[...] ) Wójt Gminy S. zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w N. o uzgodnienie projektu decyzji (przedłożonego w załączeniu do pisma) o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] , obr. [...] , gm. S. Postanowieniem z 22 października 2014 r. (znak: [...] ) Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w N. , działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy przesłany do uzgodnienia przez Wójta Gminy S. , w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego inwestycją. W dniu 7 listopada 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wpłynęło podanie M.G. i S.G. o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Organ wskazał, że przed ustaleniem, czy postanowienie uzgadniające Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w N. , będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności zawiera wady kwalifikujące je do stwierdzenia nieważności, konieczne jest przeprowadzenie fazy wstępnej postępowania, którego celem jest ustalenie, czy postępowanie zainicjowane takim wnioskiem jest w ogóle dopuszczalne. Na etapie wstępnym organ w ogóle nie rozważa istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia określonej w art. 156 § 1 kpa, kwestia ta jest bowiem przedmiotem postępowania rozpoznawczego. Faza wstępna polega na zbadaniu czy w danej sprawie nie występuje niedopuszczalność przedmiotowa lub podmiotowa wszczęcia i prowadzenia postępowania (art. 61a kpa). Organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym od 17 lipca 2010 r. zażalenie w przedmiocie uzgodnienia przysługuje wyłącznie inwestorowi. Oznacza to, że wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inną osobę bądź inny podmiot - niż sam inwestor - na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego organ stwierdził, że wnioskodawcy jako stronie postępowania innej niż inwestor, nie przysługiwało zażalenie na postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że konsekwencją tego stanowiska ustawodawcy jest również wyłączenie możliwości żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia uzgodnieniowego przez inny podmiot niż inwestor. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa, a więc de facto do możliwości przeprowadzenia na etapie uzgodnieniowym kontroli prawidłowości dokonanego uzgodnienia, także z wniosku innych stron postępowania inwestycyjnego niż inwestor. Organ zaznaczył przy tym, że postanowienia uzgadniające podlegają kontroli przy ocenie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Organ konkludował, że wnioskodawcy jako stronie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy innej niż inwestor, nie przysługuje legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego wydanego w ramach takiego postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli S.G. i M.G. wskazując, że podtrzymują dotychczasowe stanowisko w sprawie, jak też zwrócili uwagę, że ustawowym obowiązkiem Kolegium jest zweryfikowanie, czy wydana decyzja jest niezgodna z prawem. Nie ma znaczenia, czy strona posiada legitymację czynną, organ winien z urzędu zbadać sprawę. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa, zaś wydana powtórnie decyzja jest analogiczna do orzeczenia pierwotnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z 24 marca 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 i 2, art. 127 § 3, art. 144, art. 157 § 1 i 2 kpa, art. 53 ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy postanowienie z dnia 24 grudnia 2014 r., znak: [...] . W uzasadnieniu organ podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. postanowienia, uznając ją za prawidłową i znajdującą oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organ podniósł, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, którego wszczęcia domagał się wnioskodawca, "wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Zacytowana regulacja oznacza, iż jednym z wymogów wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie jest to, aby zgłosił je podmiot mający przymiot strony postępowania w danej sprawie. Skierowanie przez podmiot do właściwego organu żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie powoduje bowiem automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 kpa (tj. wszczęcia takiego postępowania). Jakkolwiek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 157 § 2 kpa, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W konsekwencji wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osoby, która podaje się za stronę, zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Kontrola taka dokonywana jest w ramach stadium wstępnego postępowania i zmierza do ustalenia, czy postępowanie w danej sprawie jest w ogóle dopuszczalne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem dwuetapowym. W ramach fazy wstępnej organ ma zatem obowiązek ustalić, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, co sprowadza się do oceny interesu prawnego wnioskodawcy według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. W sytuacji zaś ustalenia, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ wydaje postanowienie w oparciu o przepis art. 61a § 1 kpa. Organ podkreślił, że na etapie wstępnym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ w ogóle nie może odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy wskazywana we wniosku przyczyna rzekomej nieważności decyzji rzeczywiście miała miejsce. Zagadnienie to stanowi bowiem przedmiot badania organu na dalszym etapie postępowania, a to w ramach postępowania właściwego, zwanego też rozpoznawczym. Dokonując analizy uregulowań zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza art. 53 ust. 5 ustawy organ podzielił stanowisko, że aktualne brzmienie przepisu pozbawia m.in. możliwości składania zażaleń na postanowienia uzgadniające wydawane w ramach postępowań dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, względnie postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy, inne niż inwestorzy strony takich postępowań. Zatem w sprawie prowadzonej przez Wójta Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] obr. [...] , gm. S. , możliwość składania zażaleń na postanowienia wydane przez organy uzgadniające przysługiwało wyłącznie inwestorowi tj. K.C. i P.C. . Powyższe oznacza jednocześnie, że pozostałym stronom postępowania innym niż inwestor, nie przysługuje również możliwość skutecznego kwestionowania postanowień uzgodnieniowych w tzw. trybach nadzwyczajnych uregulowanych przepisami kpa. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 18 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1584/13 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 30 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2555/13). Zatem wnioskodawczyni jako strona postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy inna niż inwestor, nie mogła skutecznie zainicjować postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego wydanego w toku takiego postępowania przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w N. Z żądaniem takim mógłby bowiem wystąpić wyłącznie inwestor. Powyższe nie stało na przeszkodzie kwestionowania wydanego postanowienia w toku postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji wydanej w postępowaniu głównym. M.G. i S.G. w piśmie z 25 kwietnia 2015 r., sprecyzowanym, na wezwanie sądu, w piśmie z 2 czerwca 2015 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 24 marca 2015 r., znak: [...] , domagając się "zmiany postanowienia i umorzenia postępowania", jak również "ustalenia przez sąd że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pierwotnej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi (a to z uwagi na wskazanie w pierwotnej treści skargi , w piśmie z 25 kwietnia 2015 r. "nieistniejącego przedmiotu zaskarżenia"), w dalszej kolejności oddalenia skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, ze pozostawia ocenę wniosków skargi ocenie sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwanej w dalszej części również: "ppsa"), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W świetle art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która (z pewnym wyjątkiem) weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 upzp przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicza zmiana treści art. 53 ust. 5 upzp polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 k.p.a., przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Od 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stosownie do treści art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie brak było takiej potrzeby, gdyż postępowanie zostało wszczęte i prowadzone już pod rządami przepisów w nowym brzmieniu. Należało zatem przyjąć, iż ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację do złożenia zażalenia przyznał wyłącznie inwestorowi. Po zmianie ustawy i wyeliminowaniu prawa do wnoszenia zażaleń przez inne strony niż inwestor, postanowienie uzgadniające może być skutecznie zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji "głównej" (czyli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy). Zgodnie z art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Reasumując zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe nie przysługiwało żadnej innej stronie postępowania poza inwestorem, co wynika wprost z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Konsekwencją tego stanowiska ustawodawcy jest również wyłączenie możliwości żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia uzgodnieniowego przez inny podmiot niż inwestor. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa, a więc de facto do możliwości przeprowadzenia na etapie uzgodnieniowym kontroli prawidłowości dokonanego uzgodnienia także z wniosku innych stron postępowania inwestycyjnego niż inwestor. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.