II SA/Kr 57/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D. na uchwałę nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A" I. stwierdza nieważność §18 pkt 2 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miejskiej w Wieliczce na rzecz skarżącego J. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Wieliczka nr XLVI/763/2010 z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A" w zakresie §18 pkt 2. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ), brak uwzględniania interesów obywateli wynikający z art. 7 k.p.a., niezgodność z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 250), przekroczenie przez Radę Miejską w Wieliczce delegacji ustawowej w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących wykonywania prawa własności nieruchomości, określonego w art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Uzasadniając swój interes prawny skarżący podał, że będąca jego własnością działka nr [...] w Wieliczce i stojący na niej dom jednorodzinny jest wyposażony w zbiornik bezodpływowy na nieczystości płynne. Skarżący od 13 lat oczekuje na rozbudowę gminnej sieci kanalizacyjnej, aby móc podłączyć dom do tej sieci. Zgodnie z otrzymanymi warunkami technicznymi do przyłącza kanalizacyjnego (wydanego przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Wieliczce) nie ma możliwości podłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Co więcej, długoletnie plany Zakładu Gospodarki Komunalnej w Wieliczce nie przewidują rozbudowy sieci w okolicy działki skarżącego. Stosowany zbiornik bezodpływowy na nieczystości płynne o pojemności 10 m 3 jest rozwiązaniem kosztownym i problematycznym w okresie zimowym ze względu na warunki drogowe. W związku z powyższym skarżący chciałby wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków przeznaczoną dla 4 osób (wydajność 0,6 m3/dobę) zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 250) wraz z urządzeniem wodnym w postaci drenażu rozsączającego dla wykorzystania oczyszczonej wody w celu nawodnienia działki W tym celu złożył adekwatne zgłoszenie wodno-prawne na urządzenie wodne w postaci drenażu rozsączającego w Nadzorze Wodny w Krakowie i na podstawie Prawa Wodnego otrzymał zaświadczenie Wód Polskich o braku sprzeciwu dla planowanego urządzenia wodnego. Na etapie zgłoszenia prac budowlanych nie wymagających pozwolenia, zarówno Starostwo Powiatowe w Wieliczce, jak i Urząd Wojewódzki w Krakowie wnieśli sprzeciw oparty na skarżonym zapisie §18 pkt 2 uchwały. Obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatruje skargę na ich decyzje: II SA/Kr 1218/23. Skarżący podniósł, że uchwała powinna jednoznacznie określać, które rozwiązania oczyszczalni są zakazane, a które nie. W niniejszej sprawie tak nie jest, a uchwała jest podstawą do wydania ww. decyzji odmownych. Zdaniem skarżącego przy uchwalaniu §18 pkt 2 ww. uchwały uwzględniono interes społeczny bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Ingeruje ona w sposób nieuzasadniony w katalog praw obywateli, nie uwzględniając w ogóle praw właścicieli nieruchomości objętych uchwałą. Ograniczenie prawa do wyboru sposobu utylizacji ścieków jest ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności. Takie ograniczenia mogą być stosowane tylko w bardzo uzasadnionych przypadkach. Takim przypadkiem zgodnie z wolą ustawodawcy jest możliwość podłączenie się do istniejącego systemu kanalizacji sanitarnej (z zachowaniem przepisów prawa wodnego tj. jeśli takie podłączenie jest uzasadnione ekonomicznie i ekologicznie). W przypadku gdy takiej możliwości nie ma, ograniczanie prawa własności polegające na arbitralnym wskazywaniu sposobu zagospodarowania ścieków jest ewidentnym naruszaniem Konstytucji RP. Skarżący dodał, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z ww. przepisu wprost wynika, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej powstaje w sytuacji gdy faktycznie istnieje wybudowania sieć kanalizacyjna i istnieje możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, która nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka wniósł o odrzucenie skargi w zakresie w jakim nie dotyczy ona nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, a w pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi. Podniesiono, że skarżący nie ma interesu prawnego do zaskarżania uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce w zakresie w jakim uchwała ta nie dotyczy nieruchomości stanowiącej jego własność, tym samym w tym zakresie skarga taka podlega odrzuceniu. Organ wyjaśnił, że podstawą dla formułowania ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar A, była zasada zrównoważonego rozwoju. W ustaleniach określono podstawowe zasady zagospodarowania obszaru, w których ustalono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska i przyrody. Zostały w nim uwzględnione priorytetowe cele ochrony środowiska istotne w obszarze opracowania, wynikające z dokumentów ustanowionych na szczeblu wspólnotowym (dokumenty i dyrektywy Unii Europejskiej), rządowym, samorządowym (Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego, Strategia Rozwoju Województwa Małopolskiego, Plan Ochrony Środowiska Miasta i Gminy Wieliczka), przede wszystkim takie jak ochrona zasobów wód podziemnych i powierzchniowych oraz ochrona przed powodzią, a także gospodarka odpadami, ochrona powietrza atmosferycznego, ochrona gleb i powierzchni ziemi i ochrona przyrody i bioróżnorodności. Organ wskazał, że w skutek realizacji nowej zabudowy zwiększeniu uległa ilość wytwarzanych ścieków sanitarnych. Dla projektowanego zainwestowania kubaturowego projekt planu wprowadza obowiązek podłączenia do zbiorczego systemu kanalizacji. Rozbudowa i przebudowa kanalizacji sanitarnej i opadowej zabezpieczy wody podziemne przed wzrostem poziomu zanieczyszczeń. Uporządkowany sposób odprowadzania nieczystości ma na celu eliminację zagrożenia, Jakie stanowią sposoby indywidualne (tj. zbiorniki wybieralne, indywidualne oczyszczalnie ścieków). Szczególnie indywidualne oczyszczalnie ścieków często nie stanowią żadnego zabezpieczenia wód podziemnych oraz gruntu przez zanieczyszczeniem, a wręcz przeciwnie (jak w przypadku oczyszczalni drenażowych) są poważnym źródłem zakażenia bakteriologicznego wód podziemnych, powierzchniowych i również gleby. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego ochrona wód podziemnych jest realizowana poprzez poszczególne ustalenia planu w tym zakaz lokalizacji indywidualnych oczyszczalni ścieków i obowiązku podłączenia istniejącego i projektowanego zainwestowanie do zbiorczego systemu kanalizacji (do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się odprowadzenie nieczystości ciekłych do szczelnych zbiorników wybieralnych (szamb). Ze względu na powyższe, a także zlokalizowanie działki w rejonie terenów o spadkach powyżej 15% czyli w terenach, które mogą zostać objęte procesem osuwiskowym, zasadnym jest w ustaleniach planu miejscowego zakazanie lokalizacji indywidualnych oczyszczalni ścieków opartych na rozsączkowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Niewątpliwie skarżący J. D. wykazał legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest on bowiem właścicielem zabudowanej działki znajdującej się na terenie objętym uchwałą nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A". § 18 planu miejscowego, w tym kwestionowany punkt 2, określa zasady odprowadzania ścieków sanitarnych na terenie objętym planem: "Ustala się następujące zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemu odprowadzenia ścieków sanitarnych i wód opadowych: 1) istniejące i projektowane zainwestowanie należy podłączyć do zbiorczego systemu kanalizacji; do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się odprowadzanie nieczystości ciekłych do szczelnych zbiorników wybieralnych (szamb), z obowiązkiem podłączenia obiektów do kanalizacji bezpośrednio po jej realizacji, 2) zakazuje się realizacji indywidualnych oczyszczalni ścieków opartych na rozsączkowaniu ścieków; 3) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi powinno odbywać się zgodnie z przepisami odrębnymi (...)". Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na względzie, że legalność procedury uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych (vide: II SA/Kr 817/11, II OSK 1408/12, II SA/Kr 1488/12, II SA/Kr 805/14, II SA/Kr 1067/23). Niezależnie od tego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń proceduralnych związanych z interesem prawnym skarżącego. Można było zatem odnieść się do kwestii naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w zakresie określonym w skardze. W tym kontekście wyjść należy od tego, że jednym z podstawowych materialnoprawnych kryteriów oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organy planistyczne z przyznanego im władztwa. Przypomnieć należy w tym kontekście, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13). Analizując treść § 18 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego, należy wskazać, że w kompetencji rady gminy mieści się określanie sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowy, z czym wiążą się również zasady dotyczące infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu) plan miejscowy powinien obowiązkowo określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obowiązek ten został uszczegółowiony w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie tych zasad powinno korespondować z ustawowo określonymi zadaniami gminy w zakresie budowy sieci infrastruktury technicznej, w szczególności wodnej i kanalizacyjnej. Równocześnie jednak konieczne jest uwzględnianie publicznego prawa podmiotowego określanego jako wolność zabudowy własnej nieruchomości, która ściśle wiąże się z prawem dostępu do publicznej infrastruktury technicznej, ale i z prawem zastosowania rozwiązań technicznych, umożliwiających prawidłowe (zgodne z przeznaczeniem) funkcjonowanie legalnego obiektu budowlanego. Tego aspektu dotyczy akcentowana w skardze norma wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2024 poz. 399, dalej: u.c.p.g.). Przywołany przepis stanowi, że "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się na tle analizowanego przepisu, prawo właściciela nieruchomości do zastosowania, w przypadku braku dostępu do sieci kanalizacyjnej, wskazanych tam rozwiązań odprowadzania ścieków. Taką wykładnię analizowanego przepisu Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela, zastrzegając, że i to prawo nie może być postrzegane jako absolutne. Możliwe wydaje się bowiem ograniczenie tego wyboru na podstawie przepisów ustawowych. W przedmiotowej sytuacji takiego ograniczenia nie sposób się dopatrzeć, co prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Wieliczce naruszyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, stanowiąc w § 18 pkt 2 zaskarżonej uchwały zakaz lokalizacji indywidualnych (przydomowych) oczyszczalni ścieków opartych na rozsączkowaniu ścieków. Nie przekonała Sądu argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w szczególności ogólnikowe nawiązanie do zasady zrównoważonego rozwoju. Niewątpliwie zasada ta jest jedną z podstawowych zasad, które powinno uwzględniać się w planowaniu przestrzeni, niemniej jednak nie uzasadnia ona samoistnie wprowadzenia przywołanego zakazu, zwłaszcza że zestawienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. z treścią § 18 pkt 2 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że regulacja zawarta w planie stoi w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej. Z normy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. jednoznacznie wynika, że właściciel nieruchomości decyduje, które rozwiązanie chce zastosować na swojej nieruchomości. Jednocześnie żaden przepis u.p.z.p. nie upoważniał organu planistycznego do wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń, względem uprawnień właściciela wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Powyższe stanowi o naruszeniu w rozpatrywanej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym naruszenie to należy zakwalifikować jako istotne. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w całości lub części. Z tego względu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 18 pkt 2. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.