II SA/Kr 570/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi J. G. i S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego skargę oddala. UZASADNlENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2008r. sygn. akt [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i na podstawie art. 104 kpa, nakazał inwestorowi - Gminie J. doprowadzić do stanu poprzedniego drogę gminną nr [...] w L. o potocznej nazwie "[...]" (działka ewid. nr "1") na przebudowanym w 1999r. odcinku przylegającym do działki ewid. nr "2- w L. stanowiącej własność J. i S. G., poprzez usunięcie nasypu żwirowego na całej długości wskazanej działki, w ten sposób aby możliwe było otwieranie bramy i swobodny wjazd z drogi gminnej do budynków znajdujących się na działce nr "2" w L.. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w dniu 12 stycznia 2001 r. wszczęto postępowanie administracyjne na podstawie pisma, w którym J. G. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej modernizacji drogi gminnej nr [...] w L. o potocznej nazwie "[...]" wykonanej w 1999r. W wyniku modernizacji drogi poprzez wykonanie nasypu żwiru uniemożliwiono jej wjazd do zabudowań gospodarczych. J. G. żądała wydania decyzji nakazującej usunięcie nawiezionego żwiru. PINB ustalił, że wskazana przez J. G. droga na mocy rozporządzenia Wojewody [...] z [...] lutego 1991 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 3/94, uznana została za drogę gminną o nr [...] i stanowi działkę ewid. nr "1". Droga ta posiada nawierzchnię żwirową, jej korona wynosi od 4,6 m - 5,2 m, zaś średnia wysokość nasypu pod koroną drogi wynosi od ok.25 cm na wysokości zabudowań gospodarczych Państwa G. do ok. 80 cm w miejscu wykonanego przepustu. Pod drogą na odcinku 40m założono przepust z rur betonowych o średnicy 120 cm, dla cieku wodnego przecinającego trasę drogi. Długość odcinka, na którym nasypano żwir wynosiła ok. 85 m. Roboty zostały wykonane we wrześniu 1999r. PINB ustalił też, że inwestorem określonych wyżej robót była Gmina J.. Zarząd Gminy na przebudowę drogi przeznaczył z rezerwy budżetowej kwotę 3.600 zł, reszta kosztów potrzebnych na przebudowę została pokryta przez użytkowników oraz Radę Sołecką L.. Droga została przebudowana w czynie społecznym przez mieszkańców nieruchomości bezpośrednio do niej przylegających. Gmina dostarczyła połowę kręgów betonowych, z których wykonano przepust, a także udostępniła miejsce poboru żwiru oraz służyła pomocą w organizowaniu prac przy przebudowie drogi. Roboty polegające na nadsypaniu drogi i zabudowie cieku wodnego przecinającego drogę i biegnącego wzdłuż tej drogi, wykonane zostały za zgodą Gminy. Organ ustalił ponadto na podstawie oświadczenia R. S. -pracownika Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Zarząd Zlewni [...] z siedzibą w [...], że ciek wodny w tej drodze nie jest w zarządzie RZGW. Organ wyjaśnił, że z uwagi na dość duży upływ czasu od wykonania przebudowy do dnia ponownych oględzin, w trakcie oględzin nie udało się ustalić wysokości wykonanego nasypu. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wykonane we wrześniu 1999r. roboty przy drodze gminnej nr [...] w L., należy zakwalifikować jako przebudowę drogi. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że wyniku tych robót podwyższona została korona drogi, zaś przecinający drogę i biegnący wzdłuż niej ciek wodny, został ujęty w betonowe kręgi i obecnie przebiega pod drogą, nie powodując jej zalewania. W wyniku tych prac nie powstał nowy obiekt budowlany, a jedynie zmieniono parametry użytkowe istniejącej drogi, to znaczy wysokość i szerokość. Roboty zostały wykonane w granicach działki, po której przebiega droga. PINB wskazał na treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, który stanowi, iż przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W świetle obowiązujących w trakcie wykonywania przebudowy (1999r.) przepisów ustawy Prawo budowlane, roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W 1999 r. przebudowa drogi nie była ujęta w art. 29 i w art. 30 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 1999 r. Wówczas w Prawie budowlanym nie było zdefiniowane pojęcie przebudowy, jednak w ocenie PINB zakres wykonanych wtedy robót nie mieścił się w pojęciu remontu, który wówczas wymagał zgłoszenia. Roboty przy przedmiotowej drodze zostały przeprowadzone bez uzyskania stosownego pozwolenia, a Gmina nie dysponuje decyzją na wykonanie tych robót. Zdaniem PINB zakres wykonanych robót w brzmieniu obowiązującego w 1999r. art. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1985r. Nr 14 poz. 60 ze zm.), mieścił się w pojęciu modernizacji (wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Pojęcie modernizacji odpowiada aktualnie obowiązującej definicji przebudowy zarówno na gruncie ustawy Prawo budowlane jak i ustawy o drogach publicznych. Przebudowa drogi "[...]" została przeprowadzona i zakończona w 1999r. Dlatego też organ uznał, że wskazane roboty nie były budową nowego obiektu wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i do przedmiotowego postępowania ma zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, który dotyczy wykonania bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót niż budowa nowego obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wnieśli J. G., Wójt Gminy J. oraz J. J.. J. G. w swoim odwołaniu podniosła, że w związku z pismem PINB w N. z dnia 26 maja 2008r. o odmowie uzupełnienia decyzji z [...] maja 2008r. domaga się zmiany decyzji organu l instancji w ten sposób, by nakaz usunięcia nielegalnej warstwy żwirowej obejmował także działkę nr "3" stanowiącą jej własność. Odwołująca się stwierdziła, że zaskarżona decyzja w zakresie usunięcia przez Gminę J. nielegalnie nawiezionej warstwy żwirowej na drodze gminnej wzdłuż działki nr "4" jest w pełni słuszna, jednakże przeoczono, że nielegalne roboty wykonywano także na działce nr "3" i dlatego niezrozumiałym byłoby nakazanie usunięcia żwiru tylko z części jej gruntów, a z pozostałych nie, skoro zarówno na działce nr "4" i nr "3" w tym samym zakresie dokonano nielegalnej przebudowy drogi gminnej. Odwołująca się podkreśliła, że na działce nr "3" ma wybudowany dom mieszkalny wraz z infrastrukturą techniczną, a wobec nasypania warstwy żwiru w tym miejscu do ok. 60 cm wysokości nie ma możliwości wjazdu na swoją posesję, nadto cała woda z podniesionej drogi spływa swobodnie na działkę nr "3". Wójt Gminy J. w swoim odwołaniu zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna bowiem przy drodze gminnej o nr ew. [...] brak jest wskazanej działki nr "2". Nadto w jego ocenie usuwanie żwiru z nawierzchni drogi gminnej w celu umożliwienia otwierania bramy na drogę jest żądaniem bezzasadnym, gdyż otwieranie bramy na taką drogę stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników drogi i z tej przyczyny motyw usuwania żwiru jest chybiony. J. J. w swoim odwołaniu domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania lub alternatywnie jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Zarzuciła naruszenie prawa procesowego przez działanie sprzeczne z art. 105 § 1 kpa i art. 7 kpa. Podniosła, iż wątpliwości budzi, przez kogo odbudowanie zostało wykonane, w aktach sprawy znajduje się zestawienie robocizny świadczonej przez zainteresowanych na odbudowę przedmiotowej drogi z którego wynika, że mąż J. G. i ona sama również świadczyli osobistą pracę fizyczną i od wybudowania drogi we wrześniu 1999r. do 10 stycznia 2001 r. stan stworzony odbudowaniem drogi co najmniej tolerowali. Odwołująca się podała również, że PINB w uzasadnieniu powołuje się na wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2001 r., pomimo że Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] lutego 2002r. sygn. akt l [...] powództwo S. i J. G. oddalił w całości. Tym samym Sąd stwierdził, że indywidualny interes Państwa G. przez odbudowę drogi nie został naruszony. Odwołująca się zarzuciła, że organ l instancji nie ustalił stanu sprzed odbudowy drogi po powodzi, nie stwierdził, czy 25 lub 80 cm nasypu w całości pochodzą z odbudowy z 1999r, czy też są sumą stanu sprzed 1999r. i wykonanych później robót. Nie ustalono też, czy droga przed robotami biegła po nasypie, czy też zagłębionymi koleinami lub wręcz płytszym czy głębszym wąwozem. W ocenie odwołującej się w sprawie istnieją wszystkie konieczne przesłanki stwierdzenia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co winno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 6 lutego 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2, art. 123 w związku z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja była nieprawidłowa. Wydanie decyzji administracyjnej oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt. 1 pr. bud. powinno być poprzedzone stosownymi czynnościami i wyjaśnieniami stanu faktycznego. Zdaniem WINB w sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy, z którego jednak nie wynika jednoznacznie, iż nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem przeprowadzonych robót budowlanych przy przebudowie drogi gminnej nr [...]. Ponadto organ odwoławczy wziął pod uwagę okoliczność wskazaną w odwołaniu J. J., że wyrok Sądu Rejonowego w [...] został zmieniony w wyniku apelacji przez Sąd Okręgowy w [...]. Organ odwoławczy uznał nadto, że PINB nie wyjaśnił, czy budowa przedmiotowej drogi po powodziach w 1997r. i wrześniu 1998r. została dokonana w oparciu o ustawę z dnia 17 lipca 1997r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi, na którą to ustawę powołuje się Wójt Gminy J. w piśmie z dnia 19 lutego 2001 r. Wyjaśnienie powyższej kwestii miałoby zasadniczy wpływ na wynik postępowania. Wyjaśnienia wymaga też, kogo należy uznać za inwestora wykonanych robót budowlanych, a nadto dlaczego organ l instancji uznał J. G. za stronę postępowania, bez podania motywów takiego stanowiska. Dlatego w ocenie WINB uzasadnione są wątpliwości, czy krąg stron w niniejszym postępowaniu został oznaczony prawidłowo. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. i S. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzja organu odwoławczego oznacza pozostawienie drogi w aktualnym stanie, w którym część działek skarżących została wykorzystana na rzecz drogi gminnej a woda z podniesionego poziomu drogi cały czas zalewa ich zabudowania aż do całkowitego ich zniszczenia. Zdaniem skarżących w aktualnym stanie nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Również nieuzasadniona jest wątpliwość wyrażona w decyzji WINB w K., czy przebudowa tej drogi nie odbyła się w oparciu o ustawę z 17 lipca 1997r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi, gdyż przepisy te obowiązywały do 31 grudnia 1998r, a drogę przebudowano we wrześniu 1999r. Ponadto w ocenie skarżących nie budzi wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo ustalił inwestora i podmiot zobowiązany do dokonania rozbiórki nielegalnie wykonanych robót budowlanych, ponieważ przedmiotowa droga jest w posiadaniu Gminy J., przed rozpoczęciem nielegalnej inwestycji Wójt Gminy J. w porozumieniu z Zarządem Gospodarki Wodnej uzgodnił miejsce pozyskania żwiru użytego podczas przebudowy drogi. Urząd Gminy przeznaczył także kwotę 3.600 zł na rzecz zakupu rur betonowych ustawionych pod drogą oraz udostępnił nieodpłatnie sprzęt mechaniczny - koparkę użytą podczas wykonywania tych prac, a ponadto Wójt Gminy osobiście kilkakrotnie oglądał stan zaawansowania robót. J. G. podniosła, że jest stroną postępowania administracyjnego w takim samym zakresie jak jej mąż S. G., gdyż między nimi istnieje wspólność majątkowa dotycząca wszystkich gruntów, w tym również działki nr "4". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu legalności zaskarżonych do sądu aktów, czyli ich zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd, sprawując tę kontrolę, nie jest związany granicami skargi ani powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a., orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w którym został wydany dany akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje wyłącznie z przypadkach tam wskazanych, tj. naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa stanowiącego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, oraz stwierdzenia wad postępowania administracyjnego wymienionych w pkt. 2 i 3 tego przepisu. Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, tj. decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podkreślenie to jest istotne także z punktu widzenia zarzutów skargi. Art. 138 § 2 kpa stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art.138 § 2 kpa., tj. czy istotnie w sprawie brak było podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o § 1 pkt. 1, 2 lub 3 tego przepisu. Wskazać należy, że prawidłowe, zgodne z zasadami określonymi w art. 7, 75, 77 kpa ustalenie stanu faktycznego a następnie ocena przeprowadzonego postępowania dowodowego zgodna z regułami zawartymi w art. 80 i 81 kpa, są niezbędnymi warunkami wydania przez organ administracji prawidłowego rozstrzygnięcia, polegającego na zastosowaniu do konkretnego stanu faktycznego odpowiedniej normy prawa materialnego. Określenia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dokonuje organ w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać nadto należy, że rozstrzygnięcie, jako zasadniczy element decyzji administracyjnej, musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, tj. w sposób jasny i precyzyjny (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, wyd. 8, kom. do art. 107 ustawy). W sprawie robót budowlanych wykonanych przy drodze gminnej nr [...] w L., zapadł w dniu 13 grudnia 2006 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1803/03), uchylający decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].07.2003 r. nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyroku tym Sąd wskazał, że organy w toku dalszego postępowania powinny ustalić strony postępowania, oraz jego przedmiot. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z uregulowaniem zawartym w przepisie art. 153 p.p.s.a. statuującym związanie organu oraz sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż inwestorem wykonanych w 1999 roku robót wykonanych przy drodze gminnej nr [...] w L. była Gmina J., a także prawidłowo je zakwalifikował jako roboty budowlane polegające na przebudowie drogi, chociaż uzasadnienie decyzji w powyższym zakresie nie w pełni czyni zadość wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa. W kwestii legitymacji gminy do udziału w postępowaniu toczącym się w sprawie wykonanych prac należy przede wszystkim mieć na uwadze art. 17 ustawy Prawo budowlane, oraz art. 19 ust. 1 i 2, i art. 20 pkt. 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Art. 17 pr. bud. nie zawiera co prawda definicji pojęcia "inwestor", jednak zgodnie z przyjętym poglądem inwestorem jest podmiot będący uczestnikiem procesu budowlanego, który jest stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę czy innych postępowań, dla których podstawę materialnoprawną stanowią przepisy prawa budowlanego. Do obowiązków inwestora należy organizowanie procesu budowy (tak J. Dessoulavy-Śliwiński, w Komentarzu do Prawa budowlanego pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., kom. do art. 17). Jednocześnie inwestor jest podmiotem ponoszącym nakłady finansowe na budowę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.04.2004 r., II SA/Bd 9/04, Prawo budowlane pod. Red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Orzecznictwo sądów administracyjnych, do art. 17). Z kolei stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 pkt. 4 Ustawy o drogach publicznych, zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a zgodnie z art. 20 pkt. 3 ustawy do zarządcy drogi należy pełnienie funkcji inwestora. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt administracyjnych, sporna droga jest drogą gminną, zatem jej zarządcą w myśl art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt. 4 jest wójt Gminy J., który pełni funkcję inwestora. Okoliczność ta nie uległa zmianie, mimo iż część środków finansowych na przebudowę drogi pochodziła od użytkowników drogi i Rady Sołeckiej L., a roboty wykonane zostały przez okolicznych mieszkańców. Gmina wyraziła zgodę na przebudowę drogi i akceptowała wykonanie robót, natomiast mieszkańcy wykonując roboty budowlane działali na rzecz gminy, która na skutek zaistnienia powyższych okoliczności nie wyzbyła się przymiotu inwestora. Prawidłowo również zakwalifikował organ wykonane roboty budowlane jako przebudowę drogi. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. tj. do dnia wejścia w życie Ustawy z dnia 27. 03. 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 718) przebudowa wchodziła w zakres robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, którego gmina nie uzyskała, co jest bezsporne. Z kolei, zgodnie z art. 7 ust. 1 w/w ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 Oznacza to, że w przypadku zakończenia sprawy decyzją ostateczną, która następnie, w wyniku kontroli sądowej została wyeliminowana z obrotu prawnego i sprawa toczy się ponownie, należy stosować przepisy ustawy znowelizowanej. W toku trwającego od 2001 roku postępowania administracyjnego w przedmiocie przebudowy drogi gminnej w L. wydana została ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie, a więc sprawa została zakończona decyzją ostateczną. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy brak więc było podstaw do stosowania przez organy przepisów prawa budowlanego w ich brzmieniu obowiązującym do dnia 11.07.2003 r. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji słusznie uznał, że kwalifikacja wykonanych robót winna nastąpić stosownie do brzmienia art. 3 pkt. 7a pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w konsekwencji, iż w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 7 pr. bud., zgodnie z którym przepisy ust. 1 i 2 oraz ust. 3 należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Z art. 51 ust. 7 pr. bud. wynika, że przepisy tego artykułu znajdują zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. W takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 pr. bud. nie poprzedza wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 pr. bud., co oznacza, że wydanie takiej decyzji nie jest ograniczone terminem, o którym mowa w art. 51 ust. 1. Przebudowa objęta jest hipotezą przepisu art. 50 ust. 1 pr. bud. Przepis powyższy został zastosowany przez organ pierwszej instancji nieprawidłowo, co jest wynikiem jego błędnej interpretacji. Celem i istotą regulacji zawartej w art. 51 pr. bud. jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, czyli naprawczego, tj. doprowadzenie do zgodności z prawem robót budowlanych innych, niż objęte hipotezą art. 48 pr. bud. i art. 49b pr. bud., tj. innych niż wybudowanie lub budowa obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia lub zgłoszenia. W przypadkach uregulowanych art. 51 ust. 1 organ obowiązany jest wydać jedną z decyzji, o których mowa w pkt. 1, 2 lub 3. tj.: 1) decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach art. 50 ust. 1 pkt. 1, 2 lub 3 nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, 2) decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu godnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania - gdy roboty budowlane wykonane (lub wykonywane) w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt. 1, 2 lub 3 mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, albo 3) decyzję określoną w pkt. 3 ust. 1 przepisu, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja, o której mowa w pkt. 1 tj. może być wydana wówczas, kiedy okaże się w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, czyli, że samowolnych robot budowlanych nie można zalegalizować. Natomiast, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ jest obowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, lub robót budowlanych. Doprowadzenie robót budowlanych do zgodności z prawem nie następuje w aspekcie przepisów prawa cywilnego, lecz administracyjnego, w szczególności przepisów technicznych. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji nie zbadał i nie wyjaśnił, czy wykonane roboty budowlane pozostają w zgodności z prawem tj. z przepisami prawa budowlanego, oraz z przepisami wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 7 pr. bud. Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz. 430). Organ nie zgromadził żadnej dokumentacji dotyczącej parametrów przedmiotowej drogi na odcinku wykonanych robót, za wyjątkiem opisu stanu zastanego w dniu oględzin. Brak powyższy stanowi wadę postępowania polegającą na niewyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, stanowiącą naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa, skutkującą naruszeniem prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 pr. bud. Naruszenia wskazanych przepisów niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. Ponieważ ustalenie, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej było usprawiedliwione i nie narusza przepisu art. 138 § 2 kpa Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, oraz zarzutów skargi, jak i stanowiska prezentowanego przez skarżących w toku całego postępowania administracyjnego wskazać należy, że okoliczności dotyczące zajęcia części nieruchomości skarżących pod drogę nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia toczącej się sprawy administracyjnej. Pozostają one poza zakresem regulacji ustawy Prawo budowlane, jak i poza zakresem sprawy administracyjnej. W takim przypadku skarżący mogą dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym (por. cyt. wyżej Komentarz do Prawa budowlanego, uwagi do art. 51 ustawy). Gdyby natomiast w wyniku ustaleń w przedmiocie zgodności wykonanych robót z przepisami prawa okazało się, że są one z tymi przepisami zgodne, wówczas organ zobowiązany byłby postępowanie umorzyć. Wskazane wyże względy decydują o braku podstaw do uwzględnienia skargi. Zauważyć poza tym należy, że treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji powoduje, iż nie było możliwe wykonanie decyzji (nawet, gdyby uzasadnione było rozstrzygniecie oparte na art. 51 ust. 1 pkt. 1 pr. bud.). Skoro bowiem organ nie ustalił, jaki w istocie był "stan poprzedni" przebudowanej drogi, nie było możliwym przywrócenie jej do takiego stanu. Nie ulega wątpliwości, że wykonano przepust z rur betonowych, jednak już niejasna jest sprawa wysokości nadsypanej warstwy żwiru, a także aktualna wysokość tej warstwy żwiru, przy uwzględnieniu eksploatacji drogi oraz oddziaływania warunków atmosferycznych w okresie od wykonania robót do wydania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące prawidłowego określenia stron postępowania przez organ pierwszej instancji nie mogły spowodować rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, że istotnie znajdujący się w aktach administracyjnych wypis z rejestru gruntów wskazuje, iż skarżąca nie jest osobą władającą działką nr "4", jednak nie stanowi on dowodu własności. Okoliczności dotyczące legitymacji poszczególnych podmiotów do udziału w toczącym się postępowaniu winny być wyjaśnione i przedstawione przez organy w sposób nie budzący wątpliwości, zgodny z treścią art. 28 kpa. Wbrew stanowisku skarżących, zaskarżona decyzja nie kończy sprawy wykonanych robót, ponieważ nie rozstrzyga jej merytorycznie, ale przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.