II SA/Kr 572/17

Sygn; akt II SA/KR 572/17 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Beata Łomnicka SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.D. , A.D. i W.D. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 21 lutego 2017 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 21 lutego 2017 r. znak [...] na podstawie: - art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.); - art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); po rozpatrzeniu odwołania skarżących J.D. , A.D. oraz W.D. od decyzji Starosty Powiatu P. z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] w części tj. w zakresie w jakim pominięto fragment działki nr [...] stanowiący zieleniec, znajdujący się pomiędzy blokiem nr [...] a [...] tj. pomiędzy działkami [...] a [...], nieużywany zgodnie z celem wywłaszczenia, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] Starosta P. orzekł o zwrocie działki nr [...] o powierzchni 0,0030 ha położonej w m. P. gmina P. , stanowiącej własność Gminy P. powstałej w wyniku operatu technicznego z podziału działki nr [...] objętej Kw. Nr [...] , wykonanego przez geodetę uprawnionego D.J. , wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego, na rzecz J.D. , A.D. i W.D. a także o rozliczeniach z tego tytułu. W dniu 9 stycznia 2017 r. odwołanie od ww. decyzji złożyli J.D. , A.D. i W.D. wskazując, iż Starosta Powiatu P. najpierw wydzielił a następnie zwrócił działkę nr [...] o powierzchni 0,0030 ha. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił natomiast dlaczego pominął pozostałe fragmenty działki nr [...] , które nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Na działce nr [...] znajduje się kawałek gruntu pomiędzy blokami [...] i [...] , który również stanowi zieleniec i nie wykorzystywany jest zgodnie z celem wywłaszczenia. Wobec tego organ i instancji powinien zwrócić również ten fragment nieruchomości. W tym zakresie decyzja dotknięta jest wadą i zasługuje na zmianę. Decyzja rozstrzyga sprawę w części a w pozostałym zakresie milczy. Wniosek stron dotyczył wszystkich fragmentów działki określonej dawnym nr [...] położonych w P. przy ul. [...] . Działka ta stanowiła część działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] . Zawierała ona także fragment pomiędzy blokami nr [...] i [...] pominięty w trakcie rozstrzygania. W tym zakresie skarżący żądają uzupełnienia decyzji poprzez wydzielenie z działki [...] fragmentu stanowiącego zieleniec, znajdującego się pomiędzy blokiem nr [...] a [...] tj. pomiędzy działkami [...] a [...] nie używanego zgodnie z celem wywłaszczenia i zwrócenie go stronie. Wojewoda [...] wskazał, że w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania, obowiązany jest więc w pierwszej kolejności podjąć czynności mające na celu m.in. ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może zaś wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak też podmiotowym. W niniejszej sprawie skarżący złożyli odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] wskazując jednocześnie, iż powyższe dotyczy części nieruchomości, co do której organ nie zawarł w tejże decyzji żadnego rozstrzygnięcia, nie wypowiadając się w tym zakresie także w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego wynika zatem, iż nie jest możliwe odwołanie się od braku rozstrzygnięcia w danym zakresie czyli w efekcie od nieistniejącej (części) decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy jest bowiem - na skutek wniesienia odwołania - uprawniony jedynie do rozpoznania sprawy tożsamej podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem organu, skoro zatem wniesione odwołanie dotyczy jedynie pominięcia pozostałych fragmentów działki nr [...] , które nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, w którym to zakresie w decyzji z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] Starosta P. nie zawarł żadnego rozstrzygnięcia, to należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Orzekanie bowiem w tej sytuacji przez Wojewodę [...] oznaczałoby naruszenie zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w tej sytuacji Starosta P. , po uprzednim przeprowadzeniu stosownego postępowania, winien w odrębnej decyzji rozpatrzyć wniosek skarżących o zwrot nieruchomości w zakresie w jakim nie uczynił tego w decyzji z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...]. Od tej zaś decyzji strony będą mogły wnieść potencjalne odwołanie. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie wnieśli skarżący J.D. , A.D. oraz W.D. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1) Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) poprzez jego niepełne zastosowanie, Błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez pominięcie faktu, że część nieruchomości składającej się z działki nr [...] stanowiącej zieleniec, znajdującej się pomiędzy blokiem nr [...] a [...] tj. pomiędzy działkami [...] a [...], jest nieużywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji celem uzupełnienia decyzji i objęcia jej rozstrzygnięciem również fragmentu działki nr [...] stanowiący zieleniec, znajdujący się pomiędzy blokiem nr [...] a [...] tj. pomiędzy działkami [...] a [...] . Skarżący wskazali, iż w decyzji l instancji Starosta Powiatu P. orzekł o zwrocie działki nr [...] o powierzchni 0,0030 ha położonej w m. P. gmina P. , stanowiącej własność gminy P. , powstałej w wyniku operatu technicznego z działki nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę że cel wywłaszczenia nieruchomości w roku 1956 został sprecyzowany na "pod budowę bloku mieszkalnego". W pozostałej części uzasadnienia organ wskazuje, że działka zabudowana jest częściowo blokiem mieszkalny nr [...] , częściowo pawilonem handlowym, a na pozostałej części znajduje się chodnik prowadzący do bloku mieszkalnego i zieleniec. Organ dalej stwierdza, że część działki, na której usytuowany jest blok mieszkalny i pawilon handlowy nie może podlegać zwrotowi. W pozostałym zakresie nieruchomość winna być, na gruncie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócona. Skarżący zarzucili, że organ zwrócił wyłącznie niewielką część, z tej która zgodnie z cytowanym przepisem powinna być wnioskodawcom zwrócona. Starosta Powiatu P. najpierw wydzielił a następnie zwrócił działkę nr [...] o powierzchni 0,0030 ha. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił natomiast dlaczego pominął pozostałe fragmenty działki nr [...] . które nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Na działce nr [...] znajduje się kawałek gruntu pomiędzy blokami [...] i [...] . który również stanowi zieleniec i nie wykorzystywany jest zgodnie z celem wywłaszczenia. Wobec tego organ l instancji powinien zwrócić również ten fragment nieruchomości. W tym zakresie decyzja dotknięta jest wada i zasługuje na zmianę. Decyzja rozstrzyga sprawę w części, a w pozostałym zakresie milczy. Wniosek stron dotyczył wszystkich fragmentów działki określonej dawnym nr [...] położonych w P. przy ul. [...] Działka ta stanowiła część działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] . Zawierała ona także fragment pomiędzy blokami nr [...] i [...] pominięty w trakcie rozstrzygania. W tym zakresie skarżący żądają uzupełnienia decyzji poprzez wydzielenie z działki [...] fragmentu stanowiącego zieleniec, znajdującego się pomiędzy blokiem nr [...] a [...] tj. pomiędzy działkami [...] a [...] , nie używanego zgodnie z celem wywłaszczenia i zwrócenie go stronie. Skarżący wyjaśnili, że złożyli wniosek o zwrot wszystkich fragmentów wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia. Organ l instancji w żadnym razie nie wykazał dlaczego część działki uznał za podlegającą zwrotowi a inną część o takim samym wykorzystaniu pominął w trakcie rozstrzygnięcia. Zatem decyzja wydana przez Starostę Powiatu P. jest niezupełna a tym samym narusza treść art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ II instancji w ogóle nie rozpoznał merytorycznie odwołania stwierdzając jego niedopuszczalność w oparciu o treść art. 134 k.p.a. Zdaniem skarżących taka ocena sytuacji przez organ II instancji jest nieprawidłowa. Nie można uznać, że decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia nie istnieje w sensie prawnym. Strona postępowania zaskarżyła treść decyzji wydanej przez organ l instancji. Przedmiotem zaskarżenia nie jest nieistniejąca część decyzji ale raczej decyzja, która rozpoznaje sprawę fragmentarycznie. Organ l instancji winien w pełni rozpoznać sprawę poprzez orzeczenie o zwrocie części nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia oraz ewentualnie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać dlaczego część nieruchomości postanowił zwrócić a dlaczego w stosunku do pozostałej części takiego zwrotu odmówił. Wówczas wydana decyzja odpowiadałaby zakresowi złożonego wniosku i orzekała w całości o przedmiocie postępowania. W innym przypadku, jak chciałby organ II instancji, strona pomimo złożenia wniosku obejmującego swym zakresem wszystkie niewykorzystane na cel wywłaszczenia części nieruchomości, zmuszona byłaby do składania wniosku po raz kolejny, w stosunku do fragmentu pominiętego w trakcie rozpoznania. Takie stanowisko jest zaprzeczeniem zasad wyrażonych wart. 12 § 1 i art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle wyżej przytoczonych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia 21 lutego 2017 sygn. akt [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Powiatu P. z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] w części tj. w zakresie w jakim pominięto fragment działki nr [...] stanowiący zieleniec, znajdujący się pomiędzy blokiem nr [...] a [...] tj. pomiędzy działkami [...] a [...] , nieużywany zgodnie z celem wywłaszczenia. Zgodnie z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017.1257), organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje zatem czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z poglądami doktryny niedopuszczalność odowołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie skarżący złożyli odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] wskazując, iż powyższe dotyczy części nieruchomości, co do której organ nie zawarł w tejże decyzji żadnego rozstrzygnięcia, nie wypowiadając się w tym zakresie także w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zdaniem Sądu organ odwoławczy przyjął, iż nie jest możliwe odwołanie się od braku rozstrzygnięcia w danym zakresie czyli w efekcie od nieistniejącej (części) decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy jest bowiem - na skutek wniesienia odwołania - uprawniony jedynie do rozpoznania sprawy tożsamej podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Skoro zatem wniesione odwołanie dotyczy jedynie pominięcia pozostałych fragmentów działki nr [...] , które nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, w którym to zakresie w decyzji z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] Starosta P. nie zawarł żadnego rozstrzygnięcia, należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Orzekanie bowiem w tej sytuacji przez Wojewodę [...] oznaczałoby naruszenie zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na co słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy. Wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (patrz Wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1024/13) Podkreślić przy tym należy, że gdy decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, brak ten nie może być usunięty w postępowaniu odwoławczym. Taki przejaw aktywności administracji nie może bowiem zostać uznany za decyzję administracyjną, a co za tym idzie – nie może być przedmiotem "uzupełnienia", jak to wskazali skarżący, w ramach postępowania odwoławczego. Sąd dlatego w całości podziela wskazanie organu odwoławczego, iż Starosta P. po uprzednim przeprowadzeniu stosownego postępowania, winien w odrębnej decyzji rozpatrzyć wniosek skarżących o zwrot nieruchomości w zakresie w jakim nie uczynił tego w decyzji z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] . Od tej zaś decyzji strony będą mogły wnieść potencjalne odwołanie. Ustalenie przez organ, że wniesiono środek zaskarżenia na decyzję, której nie wydano, bądź na nieistniejącą nawet w części decyzję, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, a to w konsekwencji czyni niedopuszczalnym przystąpienie do jego merytorycznej oceny. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności skargi, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.