II SA/Kr 575/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski NSA Jan Zimmermann (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005r . sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 28 sierpnia 2003 r., Nr IX/47/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łapszanka l" skargę oddala II SA/Kr 575/04 UZASADNIENIE Rada Gminy w Łapszach Niżnych podjęła w dniu 28 sierpnia 2003 r. uchwałę Nr IX-47/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne. Jako podstawę prawną powołano art. 18. ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), art. 85 pkt. 2. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 8 ust. l, art. 11 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), oraz art. 7 ust. l ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.). Z § l uchwały wynika, że plan dotyczy tylko terenu "Łapszanka l", objętego uchwałą Rady Gminy w Łapszach Niżnych z dnia 24 czerwca 2002 r. Nr XXXVIII-217/2002 w sprawie przystąpienia do zmiany planu Gminy Łapsze Niżne, o pow. 4,03 ha. W dniu 20 kwietnia 2004 r. Wojewoda Małopolski skierował skargę na w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Stwierdził on, że plan nie spełnia on wymogów prawa. Wojewoda zarzucił naruszenie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Zdaniem Wojewody nie spełniono wymogów wynikających z art. 9 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Istotnymi z punktu widzenia tej sprawy są przepisy art. 47 a ustawy o ochronie przyrody, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały: pkt l, który stanowił, że walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to czy są one objęte szczególnymi formami ochrony przyrody, pkt 2, który stanowił, iż walory krajobrazowe uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie pkt 3 — mówił, że zabrania się wznoszenia w pobliżu krajobrazowych punktów widokowych lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych naruszających walory krajobrazowe lub uniemożliwiających do nich dostęp albo uniemożliwiających lub utrudniających zwierzętom dziko żyjącym dostęp do wód. Wojewoda uważa, że samo pojęcie walorów krajobrazowych jest szerokie, gdyż dotyczy wartości ekologicznych, estetycznych i kulturowych terenu, a także elementów przyrodniczych ukształtowanych przez siły przyrody lub w wyniku działalności człowieka. Ochrona tych walorów jest jednym z celów ochrony przyrody, które winny być realizowane poprzez uwzględnienie ich w studiach i planach zagospodarowania przestrzennego. Obszar objęty planem miejscowym "Łapszanka l" posiada zarówno cechy krajobrazu naturalnego jak i krajobrazu rolniczego, położony jest na szczycie wzniesienia, przez co posiada wybitne walory widokowe; stanowi miejsce skrzyżowania się korytarzy ekologicznych między centrami objętymi ochroną w postaci parków narodowych. Dowodem wysokiej rangi tego miejsca jest wyznaczenie na wierzchowinie platformy widokowej, z której rozciąga się panorama Tatr, Pienin, Beskidu Żywieckiego i Gorców. Teren ten jest znanym punktem widokowym, pełniącym również funkcję dydaktyczną. Zróżnicowane krajobrazy widoczne z tej części wierzchowiny obejmują deniwelacje terenu, duże kompleksy leśne, rozległe obszary hal oraz tereny rolne z daleką zabudową przysiółkową. W sąsiedztwie przebiega granica państwa ze Słowacją. Obszar ten jest silnie eksponowany kraj obrazowo, widoczny ze wszystkich stron i prezentuje się jako fragment rozległych przestrzeni rolno-leśnych. Jest fragmentem wyjątkowego w skali kraju Spiszą, z charakterystycznym krajobrazem kulturowym. Pozostaje on w użytkowaniu rolniczym, głównie jako łąki z wypasem owiec. Teren zmiany planu zlokalizowany jest w rozległym niezabudowanym obszarze między wsiami Rzepiska i Łapszanka stanowiącym miejsce krzyżowania się dwóch korytarzy ekologicznych, w tym korytarza o znaczeniu międzynarodowym sieci EKONET-POLSKA. Projektowana zmiana miejscowego planu, wprowadzając punktową zabudowę w obszarze otwartym wywołuje silną antropresję na te tereny, co może spowodować zawężenie i przecięcie korytarzy ekologicznych, utrudniając migrację roślin i zwierząt pomiędzy Tatrzańskim Parkiem Narodowym, Pienińskim Parkiem Narodowym oraz Gorczańskim Parkiem Narodowym. Przecięcie korytarzy ekologicznych pomiędzy biocentrami, jakimi są te trzy parki narodowe może utrudnić zachowanie różnorodności genetycznej i osłabić populację zwierząt chronionych. W kwestionowanym planie opisany obszar został przeznaczony do zainwestowania. Teren o pow. 1,4 ha przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zieleń urządzoną — oznaczoną w tekście i na rysunku planu symbolem MN/ZU. Dopuszcza się usytuowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących oraz parterowych budynków gospodarczych i garaży. Na całym obszarze MN/ZU dopuszcza się ponadto realizację urządzeń małej architektury służących rekreacji codziennej oraz realizację obiektów i urządzeń sportowych. Na podstawie mapy, na której sporządzono rysunek planu, odczytać można, iż najniższy punkt, na którym można zlokalizować zabudowę kubaturową znajduje się na poziomie 979 m n.p.m., najwyższy zaś na poziomie 984,3 m n.p.m. Różnica wysokości wynosi więc około 5,3 m. Tym samym zabudowa kubaturowa o wysokości przyskokowej maksymalnie 12 m do kalenicy będzie elementem, który w sposób istotny naruszy możliwości funkcjonowania tego terenu jako punktu widokowego. Na obszarze oznaczonym symbolem ZU teren zieleni urządzonej z dominacją powierzchni trawiastych, na którym zlokalizowany jest punkt widokowy, dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń sportowych, a także dopuszcza się realizację urządzonych miejsc wypoczynku. Wojewoda podkreślił, że zapisy planu dopuszczające zabudowę kubaturową na terenie wzgórza charakteryzującego się dużą ekspozycją krajobrazową o wysokich walorach widokowych w kierunku Tatr i będącego punktem widokowym, naruszają wymogi określone w art. 47a ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Ustalony sposób zagospodarowania i użytkowania tego terenu spowoduje trwałe zainwestowanie tego obszaru, a więc wywoła nieodwracalne skutki w środowisku przyrodniczym. Zainwestowanie kubaturowe doprowadzi do utraty przestrzeni publicznej ogólnodostępnej, jaką jest platforma widokowa oraz do ograniczenia wykorzystywania tego obszaru w celu turystycznym. Wojewoda wskazał, że naruszenie przepisów prawa znajduje potwierdzenie z negatywnych opiniach Wojewody Małopolskiego: z dnia 4 marca 2003 r. i z dnia 11 kwietnia 2003 r. Dla pełnej oceny walorów krajobrazowych tego terenu Wojewódzki Konserwator Przyrody przeprowadził też konsultację z Rzeczoznawcą Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie ochrony krajobrazu kulturowego. Jej wyniki potwierdzają naruszenie art. 47 a cyt. ustawy. Wojewoda zauważył, że zmiana planu pozostaje w sprzeczności z polityką przestrzenną gminy określoną w obowiązującym Studium oraz, że część opisowa uchwały nie zawiera ustaleń oraz nie określa zasad zagospodarowania i użytkowania terenu dla działek nr 2110 i 2113/l, które to działki zostały objęte na rysunku planu granicą terenu objętego ustaleniami planu. W odpowiedzi na skargę Gmina Łapsze Niżne wniosła o jej oddalenie. Stwierdzono tu, że zaskarżona uchwała uwzględnia wymogi wynikające z art. 9 ust. l Przy sporządzaniu planu przestrzegano przepisów ustawy o ochronie przyrody. Podniesiono, że wymóg art. 47a tej ustawy nie jest równoznaczny z wprowadzeniem zakazu inwestowania na terenach posiadających walory krajobrazowe, a zapis ustawy nie jest równoznaczny z zakazem inwestowania. Podchodząc do oceny walorów krajobrazowych zgodnie z opinią Wojewody, należałoby zaprzestać wszelkich inwestycji w terenach górskich, które w całości są bardzo cenne same w sobie, w skali całego kraju i Europy. Ochronę terenów objętych ustaleniami planu można oczywiście realizować poprzez wprowadzenie zakazu inwestowania, ale również poprzez takie ustalenia co do funkcji terenów i sposobu ich zagospodarowania, które chronią dany teren. Takie też ustalenia, dotyczące sposobu zagospodarowania terenów jak też kształtowania architektury, chroniące walory krajobrazowe terenu zostały wprowadzone do lanu "Łapszanka l". Na terenie o pow. 1,14 ha dopuszczono możliwość realizacji max. dwóch budynków mieszkalnych, drewnianych o architekturze regionalnej i pozostawienia min. 40% powierzchni jako terenów biologicznie czynnych. Jest to więc zabudowa ekstensywna z uwagi na ochronę walorów krajobrazowych. Pozostały obszar objęty planem czyli ponad 2 ha, objęty jest zakazem inwestowania. Zaznaczono, że chroniąc walory krajobrazowe, dla zminimalizowania wpływu ustaleń planu na otoczenie, w trakcie procedury opiniowania i uzgadniania projektu planu, uwzględniając zastrzeżenia Wojewody, wprowadzono szereg zmian w tekście: 1. Wykluczono z zainwestowania strefę A, z uwagi na szczególną ekspozycję tego terenu oraz położenie w ciągu osi widokowych od strony centrum wsi Łapszanka i drogi Łapszanka — Rzepiska; 2. Zabudowę zlokalizowano w strefie C (gdzie zainwestowanie zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym jest dopuszczone na ściśle określonych warunkach) i częściowo w strefie B (gdzie zainwestowanie zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym jest ograniczone), ponieważ wpływ na odbiór krajobrazu i walory widokowe terenu jest tu relatywnie najmniejszy; 3. Dostosowano kubaturę obiektów do walorów otoczenia i tradycji budowlanych regionu. Wprowadzono obowiązek realizacji budynków z bali drewnianych oraz dostosowania architektury budynku do lokalnych wzorów, stosowania do wykończenia elewacji budynków charakterystycznego dla regionu detalu drewnianego, tradycyjnej kamieniarki oraz wyrobów kowalskich. Uwzględniono też w planie wymogi art. 47a ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Walory krajobrazowe, o których mówi Wojewoda w swoich pismach, odnoszą się przede wszystkim do projektowanego zespołu przyrodniczo — krajobrazowego "Przełęcz nad Łapszanka" sąsiadującego z terenem objętym planem "Łapszanka l". Napisano dalej, że ochrona walorów krajobrazowych nie poprzez zakaz zabudowy, tylko poprzez odpowiedni sposób zagospodarowania terenów jest tym bardziej uzasadniona, iż w ustawie o ochronie przyrody poprzez walory krajobrazowe rozumie się wartości ekologiczne, estetyczne i kulturowe terenu oraz związane z nim elementy przyrodnicze, ukształtowane przez siły przyrody lub w wyniku działalności człowieka. Nie można zakładać, iż walory krajobrazowe na terenie objętym planem "Łapszanka l" powstały wyłącznie w wyniku działania sił przyrody i są związane wyłącznie z wartościami przyrodniczymi, co sugeruje w swojej skardze Wojewoda i że nie mogą podlegać żadnym zmianom. W wypadku Spiszą, elementem kulturowym krajobrazu jest występowanie za gród samotniczych, co jest walorem krajobrazowym ukształtowanym przez człowieka. Z takim rozumowaniem zgodził się też Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, główny inicjator powołania na tym terenie Parku Kraj obrazowo — Kulturowego Spiszą, który mimo, iż sugerował na etapie przy stąpienia do projektu planu, aby przedmiotowy teren pozostał terenem rolni czym z uwagi na "cenny krajobraz oraz panoramę Tatr", uzgodnił projekt planu. Ponadto obszar objęty opracowaniem planu "Łapszanka l" sąsiaduje z terenami intensywnie zainwestowanymi wsi Rzepiska, z drogą powiatową łączącą wieś Łapszanka z wsią Jurgów, nie inicjuje więc powstawania nowej zabudowy, jest jedynie jej kontynuacją. Gmina stwierdziła dalej, że ochrona danego terenu nie jest jednoznaczna z zakazem inwestowania na nim. To samo dotyczy zabudowy korytarza ekologicznego o znaczeniu międzynarodowym ujętym w sieci ECONET — POLSKA, który obejmuje praktycznie teren całej gminy Łapsze Niżne, w tym tereny intensywnie zagospodarowane. Z żadnych przepisów prawa nie wynika zakaz inwestowania na obszarach ciągów ekologicznych. Ważny jest natomiast sposób ich użytkowania i zabudowy (ekstensywny) oraz zasady ochrony terenów przed intensywną zabudową. Natomiast ciąg ekologiczny, o którego ochronie przed zabudową można i należy mówić, obejmuje tereny poniżej drogi powiatowej, w kierunku granicy Państwa i przebiega poza terenem przeznaczonym do zabudowy, w związku z czym nie zostanie on zawężony wskutek realizacji ustaleń planu. Podniesiono, że przedstawiciel Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, stwierdził podczas wizji w terenie, iż przedmiotowe działki, objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Łapszanka l" znajdują się poza ciągiem ekologicznym, co potwierdza informacje zawarte w dokumentach przedplanistycznych, sporządzonych przez specjalistów od ochrony przyrody. Dlatego niezrozumiałym jest zmiana stanowiska Wojewody w tym zakresie. Nieuzasadnione jest twierdzenie Wojewody, iż plan "Łapszanka l" pozostaje w sprzeczności z ustaleniami "Studium". Obszar objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łapszanka l", zgodnie ze Studium znajduje się częściowo w zasięgu obszarów o wysokich walorach krajobrazowych oraz częściowo w zasięgu strefy go spodarki rolnej. Zgodnie z ustaleniami w/w dokumentu, obszar objęty opracowaniem znajduje się jednak poza obszarem projektowanych zespołów przyrodniczo — krajobrazowych "Pawlikowski Wierch" i "Przełęcz nad Łapszanka czyli terenach o szczególnych walorach krajobrazowych oraz nie leży w terenach, dla których ustalono w studium zakaz zabudowy. Podczas rozprawy pełnomocnik Wojewody Małopolskiego ograniczyła skargę do tej części planu, która zakłada inwestowanie na spornym obszarze, stwierdzając, że odstępuje od jego zaskarżenia w tej części, w której wprowadza on zakazy inwestowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych aktów na podstawie kryterium zgodności z prawem, przy czym w zakresie kontroli uchwał rad gmin miarodajny jest art. 91 ust. l cyt. ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nieważne są uchwały organów gminy sprzeczne z prawem. Ponieważ art. 147 § T ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przewiduje, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na taka uchwałę "stwierdza jej nieważność", należy przyjąć, że jedyną przesłanką jej uwzględnienia jest "sprzeczność z prawem", a nie inne naruszenia prawa. Wychodząc z tego założenia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma w porządku prawnym normy, z którą byłaby sprzeczna zaskarżona uchwała. Co więcej - zastrzeżenia, jakie sformułował wobec tej uchwały Wojewoda Małopolski - skądinąd umotywowane szlachetną troską o ochronę środowiska - nie pozwalają na stwierdzenie, że Rada Gminy w Łapszach Niżnych prawo naruszyła. Zgodnie z art. 9 ust. l cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały, w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych, odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Wojewoda uważa słusznie, że w analizowanej tu sprawie takim przepisem był zwłaszcza art. 47a cyt. poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody - jego ust. l i ust. 2, gdyż wbrew twierdzeniu Wojewody, ust. 3 tego przepisu nie odnosił się do planów zagospodarowania przestrzennego, ale do działań polegających na realizacji inwestycji. Należało zatem rozstrzygnąć, czy Rada Gminy w Łapszach Niżnych zrealizowała dyspozycję cyt. przepisów ustawy, zgodnie z którą walory krajobrazowe podlegaj ą ochronie bez względu na to, czy są objęte szczególnymi formami ochrony przyrody i uwzględnia się je w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nie można zaprzeczyć, że tekst planu, zawarty w zaskarżonej uchwale uwzględnia walory krajobrazowe terenu objętego planem. Dowodzi tego fakt, że teren ten właśnie ze względu na swoje walory krajobrazowe, został podzielony w planie na 3 strefy, a w jednej z nich wprowadzono zakaz jakiegokolwiek inwestowania. W pozostałych strefach wprowadzono wprawdzie możliwość inwestowania, ale określono bardzo ściśle jego zakres i parametry. Zrobiono to również z powodów krajobrazowych. Jako nadinterpretację cyt. przepisu należy natomiast uznać pogląd strony skarżącej, że "uwzględnianie walorów krajobrazowych" w planie powinno polegać wyłącznie na całkowitym zakazie inwestowania. Gdyby ustawodawca miał taki zamiar, dałby temu wyraz w przepisach, które musiałyby być w tym względzie znacznie bardziej kategoryczne. W tym stanie rzeczy nie można twierdzić, że zaskarżona uchwała jest "sprzeczna" z obowiązującą regulacją prawną i że walory krajobrazowe nie zostały w niej uwzględnione. Można najwyżej dyskutować, czy zostały one uwzględnione wystarczająco lub prawidłowo z ekologicznego punktu widzenia, jednak każdy pogląd wyrażony w takiej dyskusji wymyka się spod oceny prawnej i nie może stanowić kryterium kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 cyt. ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. l cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.