II SA/Kr 575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania postanawia: odrzucić skargę Decyzją z dnia [....] , na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r, Nr 261, póz. 2603) oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998r. Nr 133, póz. 872) odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz S.K. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcela katastralna l. kat. ......o pow........ Gm. Kat. ......objętą w dniu .......1998 r. księgą wieczystą KW ........wchodzącą w skład działki nr ......obr. .....jedn. ewid......., zajętą pod drogę gminną- ulicę .....w K. W wyniku odwołania złożonego przez S.K. Wojewoda .......decyzją z dnia [....] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji wskazując na konieczność rozważenia "zastosowania stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OSP 1/03 (ONSA 2003/4/115)". Stwierdził organ odwoławczy, że niezwłocznie po ujawnieniu własności Gminy w księdze wieczystej, Prezydent, jako organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 kpa winien wystąpić o wyznaczenie innego organu. Skargę na decyzję Wojewody .........do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Miejska ........reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. kwestionując poglądy Wojewody zarówno co do konieczności uzyskania wpisu do księgi wieczystej, jak i podstaw wyłączenia Prezydenta. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ...........wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.) odszkodowania za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będą ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Stosownie zaś do art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z póżn. zm.) odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że w gminach mających status miast na prawach powiatu, prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje w zakresie ustalania odszkodowania uprawnienia i obowiązki organu administracyjnego w ramach zadań z zakresu administracji rządowej zleconych powiatom. Wydając taką decyzję administracyjną prezydent miasta na prawach powiatu nie występuje jako statio fisci Skarbu Państwa. Konstrukcja statio fisci jest jedynie dopuszczalna i zarazem potrzebna w obrocie cywilnoprawnym, gdzie Skarb Państwa nie ma organów i muszą być ustalone jednostki organizacyjne, które reprezentując Skarb Państwa będą mogły składać oświadczenia woli. Skarb Państwa jest bowiem osobą prawną szczególnego rodzaju. Z uwzględnieniem tych szczególnych cech (brak siedziby, brak organów) Skarb Państwa bierze udział w obrocie cywilnoprawnym nie jako całość, ale przez swoje tzw. stationes fisci (art. 67 § 2 K.p.c.). Skarb Państwa (fiscus) jest bowiem elementem Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych w odniesieniu do mienia nienależącego do innych państwowych osób prawnych (art. 441 K.c.) i na potrzeby prawa cywilnego (a nawet szerzej prawa prywatnego) Skarb Państwa jest reprezentowany przez tzw. stationes fisci stanowiące jednostki organizacyjne. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta K. wydał decyzję administracyjną, tym samym nie występował on jako cywilnoprawny reprezentant Skarbu Państwa, ale podmiot administracyjny, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Sąd w całości podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1999 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, opub. w ONSA 1990, nr 4, póz. 7 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 23/03) i doktrynie prawa, iż w przypadku, gdy w sprawie w drodze decyzji administracyjnej orzekał organ gminy - wówczas gmina ta nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję innego organu administracyjnego kończącego tą sprawę. W takiej sprawie Gmina K. nie miałaby pozycji strony nawet wtedy, gdy wydana przez organ tej Gminy decyzja wywoływała dla tej samej Gminy określone skutki cywilnoprawne. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt ł SA 398/00, opub. w LEX nr 54728 zawarł tezę, zgodnie z którą "na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego". Stanowisko to w całości akceptuje orzekający w tej sprawie skład Sądu. Istotą postępowania administracyjnego jest władcze rozstrzyganie o prawach i obowiązkach stron tego postępowania przez organ administracyjny (organ administrujący). Stronami są zaś podmioty administrowane, czyli strony postępowania, których prawa i obowiązki są kształtowane tak wydaną decyzją. Zmiana pozycji danego podmiotu w toku jednego postępowania administracyjnego z podmiotu administrującego na podmiot administrowany, w zależności od etapu postępowania, świadczyłoby o dopuszczalności zmiany pozycji danego podmiotu w zależności od sposobu rozstrzygania konkretnej sprawy. Taka zaś sytuacja nie znajduje podstaw w treści Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygając w drodze administracyjnoprawnej konkretną sprawę administracyjną każdy organ gminy ma obowiązek przestrzegania zasady praworządności i podejmować wszelkie działania zgodne z tą zasadą. Tym samym ochrona ewentualnych interesów gminy mieści się już w zakresie orzekania administracyjnoprawnego. Nie można bowiem uznać, że interesy gminy są sprzeczne bądź stoją na przeszkodzie w prawidłowym załatwianiu sprawy. Nie ma gmina takich interesów, które nie podlegałyby ochronie na podstawie zasady praworządności. W zakresie postępowania administracyjnego nie można organom administracji działającym w pierwszej i drugiej instancji przypisywać dwóch odmiennych "interesów prawnych". Każdy z organów administracji w swoich działaniu winien kierować się jednolitymi zasadami określonym w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadą praworządności mającą to samo znaczenie dla organów administracji. Gmina, której organ w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest więc uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesami gminy. W takiej sytuacji gminie nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa, brak jest też przepisu prawnego, który pozwalałby na przekształcenie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego organu wydającego orzeczenie w podmiot mający prawo do wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie. Dopuszczenie takiej możliwości oznaczałoby w istocie przyznanie temu podmiotowi dwojakich uprawnień: z jednej strony władczych kompetencji w zakresie orzekania, z drugiej możliwość kwestionowania zapadłych rozstrzygnięć. Nie jest dopuszczalne jednoczesne występowanie w sprawie w charakterze strony kierującej się własnym interesem prawnym i w charakterze organu prowadzącego postępowanie. O nabyciu statusu strony nie przesądza zamieszczane w decyzjach administracyjnych pouczenie o prawie wniesienia środków zaskarżenia. Pouczenie to jest bowiem obligatoryjną częścią każdej decyzji administracyjnej i nie jest źródłem interesu prawnego uczestnika postępowania. W związku z zaistnieniem przesłanki do odrzucenia skargi w tej sprawie Sąd nie zajmuje się zasadnością twierdzenia o istnieniu podstawy do wyłączenia, w żadnej mierze nie przesądzając tej kwestii. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesienia skargi wynika jak zostało to już wskazane, że Gminie K. nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony. W związku z powyższym należało orzec jak w postanowieniu.