II SA/Kr 577/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę nr L/331/18 Rady Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój z dnia 20 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Piwniczna – Zdrój w 2018 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości . Rada Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój w dniu 20 marca 2018 r. podjęła uchwałę Nr L/331/18 w sprawie przyjęcie programu opieki nad zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój w 2018 r. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 poz. 1875), dalej powoływanej jako "u.s.g." i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1840). Załącznik nr 1 do wskazanej uchwały stanowi Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój w 2018 r. Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w zw. z art. 4 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 poz.1523) - poprzez zaniechanie opublikowania w dzienniku urzędowym zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu rozwinął wskazane wyżej zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. W odniesieniu do zarzutów przedstawianych w skardze organ przyznał, że przedmiotowa uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, jednak organ nadzorczy, tj. Wojewoda Małopolski, nie wszczął postępowania nadzorczego w stosunku przedmiotowej uchwały, jak również nie zaskarżył jej do sądu administracyjnego, co w rozumieniu organu jest jednoznaczne z brakiem zarzutów co do podjętej uchwały. Odnosząc się do faktu, iż organ nie wywiązał się z obowiązku przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiono, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę zaskarżona uchwała nie ma już mocy prawnej, ponieważ Program opieki nad zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój przyjmowany jest na okres roku. W związku z powyższym Rada Miejska w Piwnicznej-Zdrój Uchwałą Nr VII/44/2019 z dnia 1 marca 2019 r. przyjęła Program opieki nad zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój w 2019 roku. W podjętej w br. uchwale § 4 mówi, iż "Uchwała wchodzi w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.", więc wyeliminowany został błąd, do którego odnosi się zarzut zawarty w skardze. Reasumując organ zgodził się z zarzutami podniesionymi przez skarżącego i uważa je za uzasadnione, jednak w świetle przytoczonych powyżej argumentów wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest skarga Prokuratora zawierająca żądanie stwierdzenia nieważności w całości uchwały Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój z 20 marca 2018 r. Nr L/331/18 w sprawie przyjęcie programu opieki nad zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój w 2018 r. Przedmiotowa uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. W § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem jest stwierdzenie, że zaskarżona uchwała zalicza się do aktów prawa miejscowego, co stanowi o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 poz.1523) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należy uznać za sprzeczność z prawem skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2017 poz. 1875, dalej "u.s.g."). Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1840, dalej "u.o.z."). W orzecznictwie sądów administracyjnych można było spotkać zróżnicowane poglądy na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, samo przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym ugruntowało się już stanowisko, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide np. wyroki NSA: z 12.10.2016 r. II OSK 3245/16, z 14.06.2017 r. II OSK 1001/17, z 13.03.2013 r. II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Uchwała rady gminy – Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno – konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona, jako "program", do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Adresatami norm określonych w zaskarżonej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, ale również przedstawiciele społeczności lokalnej, na których spoczywa obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Wskazać należy, że przepisy uchwały wskazują podmioty realizujące Program, np: zapewnienie miejsca i opieki bezdomnym zwierzętami na podstawie § 5 ust. 1 załącznika do uchwały – powierzono C. P., prowadzącej schronisko dla bezdomnych zwierząt, w § 7 wskazano Centrum Weterynaryjne "[...] w N. , które świadczy całodobową opiekę weterynaryjną dla zwierząt, które ucierpiały w wyniku zdarzeń drogowych, w § 5 ust. 3 wskazano firmę "[...]", która zapewnia opiekę dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Określenie w uchwale podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany, co wskazuje na generalny charakter postanowień uchwały. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała, pomimo braku publikacji, przez okres jej obowiązywania była elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt, wywołując bądź mogąc wywołać skutki prawne. Brak jest zatem podstaw do umorzenia postępowania. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje bowiem uznanie, że nieważna uchwała nie wywoływała skutków prawnych od jej podjęcia (ex tunc). Uchwała, której nieważność została stwierdzona wyrokiem sądu, jest w konsekwencji traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że zarzuty i wnioski skargi były uzasadnione i dlatego skargę należało uwzględnić i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.