II SA/Kr 579/05

Sygn. akt II SA/ Kr 579/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Asesorzy : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania uchyla zaskarżoną decyzję W dniu 9 listopada 2004r. W.S. dokonał w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. C. w K., dotychczas użytkowanego jako lokal mieszkalny na biurowy. Do zgłoszenia dołączył: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych istniejących obiektów budowlanych na nieruchomościach sąsiednich z oznaczeniem części obiektu (lokalu nr 4), a także rzutu II pietra przedmiotowego obiektu z zaznaczonym lokalem nr [...], zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zgłoszeniu tym W.S. podniósł, że decyzję o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych, podkreślając, że w tym przedmiotowym przypadku nie ma z nimi miejsca. Prezydent Miasta K., po otrzymaniu powyższego zgłoszenia, w dniu [...] grudnia 2004r. wydał postanowienie, znak:[...], którym nałożył na W.S. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie o: 1) ekspertyzę techniczną dotyczącą wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biurowy, wykonaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, 2) zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent w uzasadnieniu wskazał, że w przypadku stwierdzenia braku dokumentów w zgłoszeniu, zgodnie z treścią art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późna, zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.), organ nakłada obowiązek w drodze postanowienia uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw. Decyzją z dnia [...]stycznia 2005r., znak:[...], na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r. Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biurowy w budynku przy ul. C. na działce nr "1" w K. W jej uzasadnieniu Prezydent wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. W wyznaczonym terminie inwestor nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty. W związku z tym, mając na względzie treść art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r., stanowiącego, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw, Prezydent orzekł jak w sentencji decyzji. Z decyzją tą nie zgodził się W.S. wniósł od niej odwołanie. Zarzucił w nim organowi l instancji: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w lokalu nastąpi podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska i układu obciążeń pomimo, że z opisu obiektu budowlanego załączonego do zgłoszenia zmiany sposobu korzystania z lokalu w sposób jednoznaczny wynika iż lokal biurowy ma służyć jako pomieszczenie przyjęć klientów bez tworzenia archiwum dla przechowywania akt, co nie zmieni w/w warunków, 2) naruszenie prawa materialnego - art. 71 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, nie związanego z wykonaniem robót budowlanych, należy przedłożyć ekspertyzę techniczną dotyczącą zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się podniósł, że pomimo, iż z opisu obiektu budowlanego, załączonego do zgłoszenia, w sposób jednoznaczny wynika, iż lokal biurowy ma służyć jedynie jako pomieszczenie przyjęć klientów bez tworzenia archiwum dla przechowywania akt, co powoduje, że nie zmienią się w jego ocenie, warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska i układu obciążeń, organ l instancji nałożył na odwołującego się obowiązki uzupełnienia zgłoszenia o ekspertyzę techniczną i ostateczną decyzję wz i zt bezpodstawnie i dowolnie przyjmując, że w lokalu biurowym nastąpi podjęcie działalności zmieniającej powyższe warunki. Podkreślił, że lokal będzie służył przyjmowaniu klientów podczas dyżurów adwokackich w indywidualnej kancelarii adwokackiej, mających miejsce tylko kilka razy w tygodniu po kilka godzin dziennie. Tym samym będą to wizyty pojedynczych osób, co nie zmieni powyższych warunków w lokalu, tym bardziej, że lokalu będą tylko typowe meble biurowe, bez ciężkich szaf z aktami archiwalnymi, które będzie znajdować się w piwnicy przynależnej do przedmiotowego lokalu. Podniósł, że organ l instancji nie zakwestionował dołączonego do zgłoszenia opisu obiektu budowlanego, zawierającego rysunek, zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę przedmiotowego lokalu oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym obciążeniami. Tym samym uznał ten opis za wystarczający. Zatem organ l instancji wzywając do uzupełnienia wniosku o ekspertyzę techniczną dokonał błędnych i dowolnych ustaleń pozostających w sprzeczności z załączonym opisem. Zdaniem odwołującego się organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisów podanych w petitum odwołania pomijając zupełnie to, co podkreślają autorzy: Krzysztof Jaroszyński, Zygmunt Niewiadomski, Anna Szmytt, Łukasz Złakowski pod redakcją prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego w : Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz . Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, na stronach 446, 467, 471 i 475: "Po pierwsze, należy zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle skorelowana z ustawą - Prawo budowlane. Oba te akty określają jeden zespól złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można stosowania przepisów jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej, co znajduje odzwierciedlenie w wielu przepisach (np. art. 34 ust. 1 czy art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego)." "Po drugie należy rozpatrzyć problem z punktu widzenia deklarowanej przez ustawodawcę w art. 6 ust. 2 pkt 1 (por. komentarz do tego przepisu) wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Z uwarunkowań ustrojowych (konstytucyjna ochrona prawa własności) oraz z ukształtowania prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy w KC wynika, że należy domniemywać prawo do korzystania z rzeczy przez właściciela, w tym zagospodarowania nieruchomości w sposób przez niego wybrany, pod warunkiem respektowania prawnych zakazów i nakazów. Dlatego też, w razie wątpliwości, należy tak interpretować przepisy ustawy, aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego, nie wolno zaś domniemywać zwężenia jego uprawnień. Należy zatem przyjąć wykładnię zgodną z zasadą wolności zabudowy i uznać, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub części, nawet wtedy, gdy nie wymagają pozwolenia ewentualnie zgłoszenia. Wyjątek stanowi tymczasowe zagospodarowanie terenu. Pozostałe zmiany zagospodarowania terenu nie są objęte obowiązkiem wydania decyzji." "Tak więc na mocy art. 50 ust .2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1, warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmianę sposobu zagospodarowania terenu, a powodujących zmiany sposobu użytkowania terenu. Skoro norma ta dotyczy robót budowlanych, jest podstawa ustawowa uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych.", podkreślił odwołujący się. W.S. odniósł także, że uszło uwadze organowi l instancji, że w chwili dokonania przez niego zgłoszenia (tj. w dniu 9 listopada 2004 r.) obowiązywał przepis pkt 7 § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu (Dz. U. Nr 120, póz. 1131), stwierdzający, że do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy załączyć "decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Uważa zatem za zbędne przedstawienie ekspertyzy technicznej i decyzji o warunkach zabudowy jeżeli w przedmiotowym lokalu, pomimo zmiany jego sposobu użytkowania, nie były przeprowadzane roboty budowlane, gdyż nie zaistniała taka konieczność, oraz faktycznie nie uległy zmianie w/w warunki użytkowania lokalu. Stosownie do postanowienia zawartego w art. 7 Konstytucji RP organy Państwa działają na podstawie prawa i w granicach prawa, co oznacza ścisłe przestrzeganie prawa. Jest to podstawowym obowiązkiem każdego organu Państwa. W związku z tym również rozstrzygnięcia decyzyjne w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu muszą mieć bezwzględną podstawę w przepisach prawa, przy czym kompetencje organów administracji w tym zakresie, wynikające z ograniczenia prawa własności określonego w art. 140 k.c., Nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy przez stwierdzenie zbędności uzupełnienia zgłoszenia o w/w ekspertyzę techniczną i ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] lutego 2005r., znak:[...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie -k.p.a.), Wojewoda uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że badając niniejszą sprawę uznał, iż wydana przez organ l instancji decyzja zapadła przedwcześnie i wymaga sprecyzowania stanowiska przez organ i instancji. Na wstępie należy stwierdzić, że zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania zostało dokonane w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994r. w brzmieniu, w którym przepis art. 71 Prawa budowlanego z 1994r. przewidywał dla tych działań inwestycyjnych tryb zgłoszenia. Zgodnie z przepisem art. 71 Prawa budowlanego z 1994r. do zgłoszenia inwestor winien jest dołączyć miedzy innymi "... 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego...". Jak wynika z brzmienia tego przepisu ustawodawca przewidział dwie sytuacje (brak lub istnienie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego) i w zależności od tego z jaką sytuacją mamy do czynienia, ustalił niezbędne dokumenty, które winny być dołączone do zgłoszenia. Organ l instancji w sposób prawidłowy wezwał postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. do uzupełnienia dokumentów, a szczególnie dokumentu związanego z ustaleniem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy z tym, że nie określił jaki dokument inwestor winien przedłożyć tj. zaświadczenie czy decyzję. Nie można pozostawiać osobie zobowiązanej alternatywy w wyborze dokumentów, które winny być dołączone do wniosku. Działania takie bowiem naruszają, w ocenie Wojewody, w sposób niedopuszczalny art. 7. 9 i 11 k.p.a. W związku z tym Wojewoda orzekł jak w sentencji decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie wniósł W. S. W skardze zarzucił Wojewodzie naruszenie art.105 §1 k.p.a. wzw. z art. 71 ust.4 Prawa budowlanego z 1994r. z powodu nie umorzenia postępowania pomimo, że stało się ono, w jego ocenie bezprzedmiotowe na skutek nie wniesienia sprzeciwu przez Prezydenta Miasta K. w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, a także naruszenie art. 6-8 i art. 12 k.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzucił Wojewodzie naruszenie prawa materialnego - art. 71 ust.2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 50 ust,2 pkt 2 i art.59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, nie związanego z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia budowlanego, należy przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji braku obowiązującego w K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w lokalu nastąpi podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Skarżący podniósł, że w dniu 9 listopada 2004r. zgłosił zmianę sposobu użytkowania, a organ l instancji dopiero po upływie ponad 2 miesięcy, tj. 12 stycznia 2005r. doręczył mu decyzję z [...] stycznia 2005r. wnoszącą sprzeciw. Termin do zgłoszenia sprzeciwu, określony w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, jest bez wątpienia terminem prawa materialnego i obejmuje także termin do uzupełnienia zgłoszenia oraz doręczenie decyzji stronie. Do biegu tego terminu nie mają zastosowania normy prawa formalnego. Termin 30 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych sytuacji wypełniającej hipotezę omawianej normy. Decyzyjna aktywność poza tymi ramami nie ma prawnego umocowania i narusza prawo materialne. Z kolei "określony termin", o którym mowa w ust. 3 art. 71 Prawa budowlanego z 1994r., wyznaczony stronie przez organ dla uzupełnienia zgłoszenia, nie jest terminem dowolnie ustalanym przez organ, lecz musi się mieścić w ramach czasowych 30 dni, określonych w ust. 4 art. 71 Prawa budowlanego z 1994r. W przeciwnym razie organ mógłby w sposób zupełnie dowolny przekraczać tą granicę i nie byłby skrępowany żadnymi normami. Podnosi zatem, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ l instancji dopiero bowiem w dwudziestym ósmym dniu od zgłoszenia wezwał skarżącego do uzupełnienia tego zgłoszenia w terminie dni 21 dni. Następnie po wydaniu zaskarżonej decyzji organ l instancji ponownie wyznaczył skarżącemu termin 21 dni na uzupełnienie zgłoszenia. W konsekwencji pomimo upływu prawie 5 miesięcy od dnia zgłoszenia nie został wniesiony skutecznie sprzeciw. Interpretowanie przepisu ust. 4 art. 71 Prawa budowlanego z 1994r. w ten sposób, że termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu nie biegnie w okresie wyznaczonym na uzupełnienia zgłoszenia byłoby, zdaniem skarżącego, wykładnią contra legem i ograniczałoby w sposób oczywisty prawo skarżącego do korzystania z jego własności. Oba wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku, wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania organu i strony. Skarżący podnosi, że wykładnia znaczenia obu terminów musi być spójna i nie może prowadzić do tego, że poza okresem 30 dni strona musi się powstrzymać od przystąpienia do użytkowania lokalu. Takiego obowiązku na stronę nie nakłada żaden przepis, a wręcz przeciwnie ze zdania drugiego ust. 4 art.71 Prawa budowlanego z 1994r. wprost wynika, że określenie dłuższego niż 30 dni okresu wyczekiwania zależy tylko od woli strony. Jeżeli wola taka nie została wyrażona - jak w niniejszej sprawie - to nie można kwestionować prawa do przystąpienia do użytkowania lokalu już w 31 dniu od daty złożenia zgłoszenia (por. wyrok NSA w Krakowie z 11 grudnia 2002r., II SA/Kr 965/02, ONSA 2003/4/147). Nie znajduje oparcia w prawie nakładanie na skarżącego obowiązku powstrzymywania się w wykonywaniu przysługującego mu prawa majątkowego, i to na niedający się określić czas. Podkreślił, że organowi przysługuje stosunkowo długi 30 dniowy termin do wezwania strony do uzupełnienia zgłoszenia oraz do wniesienia sprzeciwu. Wyczekiwanie przez organ - jak to miało miejsce w niniejszym przypadku - do ostatniej chwili upływu 30 dniowego terminu i dopiero wyznaczenie skarżącemu 21 dniowego terminu do uzupełnienia zgłoszenia niezbicie świadczy o rażącym naruszeniu art.6-8,12k.p.a. Z powodu przekroczenia tego prekluzyjnego terminu organ utracił prawo do złożenia sprzeciwu i tym samym postępowanie jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na zasadzie art.105 § 1 .k.p.a. W odniesieniu do zarzucanego Wojewodzie naruszenia prawa materialnego oraz dokonania błędu w ustaleniach faktycznych skarżący powtórzył w tym zakresie argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Dodał jedynie, że spełnienie przez skarżącego zaleceń wynikających z ekspertyzy technicznej nie oznacza, iż były wykonywane prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę (nie istniały ścianki działowe z cegły pełnej i nie były zatem rozbierane). Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na tą skargę Wojewoda podniósł, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenie to musi być kompletnym. W razie konieczności jego uzupełnienia, stosownie do art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r. organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a w przypadku jego nieuzupełnienia wnosi sprzeciw. Zdaniem Wojewody, określony postanowieniem termin uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, wstrzymuje bieg 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. W tym względzie Wojewoda powołał się na analogiczny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2002 r.,, znak: IV SA 2765/00, w którym sąd stwierdził, że termin na zgłoszenie sprzeciwu byłby liczony od dnia uzupełnienia zgłoszenia. Skoro skarżący postanowienie wzywające do uzupełnienia zgłoszenia otrzymał w dniu 7 grudnia 2004r., to organ wnosząc sprzeciw decyzją z dnia 5 stycznia 2005r. dochował 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Zarzut naruszenia tego terminu jest więc nieuzasadniony. Podobnie jak i zarzut dotyczący braku podstaw do żądania od inwestora dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pakt 4 Prawa budowlanego z 1994r. W myśl przywołanego przepisu inwestor powinien dołączyć do zgłoszenia zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję wz i zt w przypadku braku planu. Trafnie więc organ l instancji wezwał inwestora. Nieuzasadnione są też zarzuty bezpodstawnego nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Projektowana zmiana sposobu użytkowania trafnie bowiem została zakwalifikowana jako działalność zmieniająca wskazane w art. 71 ust. 1 pakt 2 Prawa budowlanego warunki. W związku z tym Wojewoda, uznając wydaną przez siebie decyzję za zgodną z prawem, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę rozstrzygniętą przez organ l instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy rozpatruje tę samą sprawę administracyjną, badając zebrane przez organ l instancji dowody lub przeprowadzając nowe, kierując się w zasadzie tymi samymi przesłankami prawnymi i faktycznymi co organ l instancji. Decyzja organu odwoławczego jest więc takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu l instancji. Cel zaś kontrolny decyzji organu odwoławczego uzupełnia tylko cel merytoryczny, (por. J. Zimmermann w: Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996 r., s. 193-194). Stosownie więc do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2), bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine), albo umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy - Wojewoda - nie orzekł co do meritum. Nie wypowiedział się Wojewoda co do kwestii, jaki charakter ma termin, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r., przewidziany na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Czy jest to termin prawa materialnego (zawity), czy też instrukcyjny, od kiedy należy go liczyć, jak i również, czy wydane postanowienie wzywające W.S. do uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty przerywa jego bieg, czy też nie. Określenie rodzaju terminu, zawartego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r. ma o tyle znaczenie, że bez odpowiedzi na powyższe kwestie jak i na to, czy jest to termin "dla organu" i " na załatwienie sprawy" nie sposób ocenić prawidłowości decyzji organu l instancji co do zachowania przez niego 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Jeżeli bowiem termin, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r. jest terminem dla organu na załatwienie sprawy, to oznacza to, że tylko w tych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę normy art. 71 ust. 3 in fine Prawa budowlanego z 1994r. Decyzyjna aktywność poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, a więc naruszałaby prawo materialne. Przyjęcie, że jest to termin dla organu pociąga za sobą dalsze konsekwencje, mianowicie, że termin ten obejmować musi również i doręczenie decyzji o sprzeciwie. Taka decyzja, jak każda inna, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Dopiero ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny. W żaden sposób nie można bowiem uznać za załatwienie sprawy, w myśl art. 104 k.p.a., poprzez jedynie sporządzenie decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. (co w niniejszym przypadku miało miejsce w dniu 5 stycznia 2005r.), ale bez jej doręczenia. Decyzja taka nie wywiera przecież żadnych skutków prawnych. Ani organ, ani strona nie są nią związani, gdyż następuje to, zgodnie z art. 110 k.p.a. z chwilą doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks postępowania administracyjnego inaczej nie stanowi. Prawidłowo kwestie te dostrzegł skarżący. Rozważenia wymagało zatem w tej sprawie, czy w sytuacji dokonania zgłoszenia w dniu 9 listopada 2004r., wydania postanowienia wzywającego do jego uzupełnienia w dniu [...] grudnia 2004r., doręczonego w dniu 7 grudnia 2004r., sporządzenia w dniu [...] stycznia 2005r. decyzji o sprzeciwie i jej doręczenie z dniem 12 stycznia 2005 r. uaktywnienie kompetencji Prezydenta Miasta K. mieściło się w ramach czasowych, przewidzianych w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r.. Nawet przyjęcie poglądu, iż wspomniane wyżej postanowienie wzywające o uzupełnienie zgłoszenia przerywa bieg 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, to i tak organy nie mogły pominąć kwestii związanych z wywieraniem skutków prawnych decyzji o sprzeciwie z chwilą jej doręczenia, a nie jedynie sporządzenia, co ma znaczenie dla zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda jednakże nie wypowiedział się w powyższych kwestiach. Uznał bowiem, że decyzja organu l instancji wnosząca sprzeciw wobec dokonanego przez W.S. w dniu 9 listopada 2004r. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biurowy, jest decyzją przedwczesną, a sprawa wymaga "sprecyzowania stanowiska przez organ l instancji." W dalszej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że organ l instancji w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia zgłoszenia nie określił jaki dokument zobowiązany ma przedłożyć - zaświadczenie, czy też decyzję wz i zt. oraz, że nie można, zdaniem Wojewody, pozostawiać zobowiązanemu alternatywy w wyborze dokumentów, które winny być dołączone jako brakujące do dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na biurowy. Takie zredagowanie obowiązku narusza bowiem, w ocenie Wojewody, art. 7, 9 i 11 k.p.a. Decyzję Wojewody można by uznać za prawidłową tylko w sytuacji, gdyby przedstawił on w motywach jej podjęcia, okoliczności związane z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo co najmniej w znacznej części. Owszem inwestor powinien wiedzieć jakich konkretnie dokumentów żąda od niego organ administracji, nie mniej jednak, zabrakło w decyzji Wojewody wywodów, odnoszących tę kwestię do konieczności uchylenia decyzji organu l instancji i przeprowadzenia przez organ l instancji ponownego postępowania i niemożności orzekania w takiej sytuacji przez Wojewodę. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu (wyr. NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., l SA 632/99, niepubl.). Istotnie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie którego Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję, wprowadza wyjątek od merytorycznego orzekania. Jednak ten wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ l instancji wywołuje doniosłe konsekwencje prawne. Przy interpretacji art. 138 § 2 nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wobec wyjątków należy stosować wykładnię ścieśniającą -exceptio est strictissimae interpretationis (Z. Janowicz, glosa do uchwały 7 sędziów z dnia 13 stycznia 1983 r., III AZP 7/82, PiP 1984 z. 2, s. 142; por. także wyr. NSA z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r, IV SA 2776/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, niepubl.). Decyzja zatem kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten do tych tylko sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Nie przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda, że w postępowaniu organu l instancji doszło do naruszenia i to rażącego norm prawa procesowego, w taki sposób, że nie zostały zagwarantowane prawa strony do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu - art. 10 § 1 k.p.a., czy też, że nie może on orzekać z uwagi na zasadę dwuinstancyjności. Wobec tego Wojewoda dopuścił się w ocenie Sądu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku. 13