II SA/Kr 583/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki decyzją z dnia 15 lutego 2016 r. nr [...], znak: ROIK [...], działając na podstawie art. 49b ust. 1 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: p.b.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. – o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) nakazał inwestorowi R. G. rozbiórkę ogrodzenia posesji przy ul. [...] i [...] w K., usytuowanego od strony ul. [...], tj. działek drogowych nr [...] i [...] obr. [...], wykonanego w postaci podmurówki z kamienia oraz metalowych słupków i przęseł, a także w postaci muru z kamienia zakończonego dachówką ceramiczną. Decyzja ta została wysłana do inwestora na ustalony przez organ adres – ul. [...], [...]. W aktach sprawy znajduje się koperta z adnotacją, że przesyłka była awizowana, gdyż adresata nie zastano. Następnie przesyłka została zwrócona do organu, gdyż również druga próba doręczenia nie powiodła się. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniósł inwestor R. G., działając przez pełnomocnika, w dniu 21 lutego 2018 r. (data wpływu do organu: 26 lutego 2018 r.). W uzasadnieniu odwołania podniósł zarzuty dotyczące prawidłowości wydania przedmiotowej decyzji, a w kwestii terminu do wniesienia odwołania wskazał, że w jego ocenie decyzja nie została mu doręczona w sposób prawidłowy, tj. odwołujący się podkreślił, że nie posiadał wiedzy o toczącym się postępowaniu administracyjnym, bowiem całość korespondencji w sprawie, w tym awizo zawiadamiające o próbie doręczenia przedmiotowej decyzji, odbierana była przez dorosłego domownika, zięcia – C. M., z którym jednak skarżący pozostaje w konflikcie od dłuższego czasu i skutkiem tego nie przekazał on odwołującemu się jakichkolwiek informacji o nadsyłanej od organu nadzoru budowlanego korespondencji. Skarżący wskazał, że powziął wiadomość o wydanej decyzji dopiero w dniu 15 lutego 2018 r. po doręczeniu mu upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku, o którym mowa w przedmiotowej decyzji. W przypadku uznania przez organ, że decyzja została doręczona w sposób skuteczny, odwołujący się w wniósł również o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, albowiem uchybił on temu terminowi bez swojej winy, tj. z przyczyn, o których mowa wyżej (konflikt rodzinny). Postanowieniem z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...], znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 59 § 2 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b. odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Dalej w uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że podstawową przesłanką do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest uprawdopodobnienie, że strona uchybiła temu terminowi bez własnej winy, przy czym niedopuszczalne jest dopuszczenie się przez stronę chociażby lekkiego niedbalstwa. Organ zaznaczył, że decyzja nr [...] z dnia 15 lutego 2016 r. wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki była objęta tzw. fikcją doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 k.p.a., tj. z uwagi, iż przesyłka zawierająca tę decyzję nie została podjęta w terminie, organ I instancji zasadnie przyjął – w myśl tego przepisu – iż decyzja została doręczona ostatniego dnia, który strona miała, aby podjąć przesyłkę, tj. 7 marca 2016 r. Analizując przesłankę uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, organ zaznaczył, że to odwołujący się musi wskazać w tym zakresie konkretne przesłanki i dowody świadczące o braku winy w uchybieniu terminu. W ocenie organu konflikt rodzinny i związane z tym trudności w przekazywaniu korespondencji nie dają podstaw do uznania, że skarżący nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skutkiem tego w ocenie organu skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, gdyż konflikt rodzinny nie może stanowić w tym zakresie dostatecznej przesłanki. Nadto, organ wskazał skarżącemu, że osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może żądać jego wznowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odrębnym postanowieniem z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...] znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na zasadzie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b. stwierdził, że odwołanie wniesione przez R. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 15 lutego 2016 r. nr [...], znak: ROIK [...], którą nakazano odwołującemu się rozbiórkę ogrodzenia posesji przy ul. [...] i [...] w K., usytuowanego od strony ul. [...], tj. działek drogowych nr [...] i [...] obr. [...], wykonanego w postaci podmurówki z kamienia oraz metalowych słupków i przęseł, a także w postaci muru z kamienia zakończonego dachówką ceramiczną, zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na swoje postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i ponownie wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej (odwołania) jest dokonanie jej w terminie ustawowym, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Zdaniem organu, zgromadzone w sprawie dowody nie pozostawiają wątpliwości, iż skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, tj. tzw. fikcja doręczenia wydanej decyzji nastąpiła w dniu 7 marca 2016 r., natomiast odwołanie zostało wniesione w dniu 22 lutego 2018 r. (data nadania w placówce pocztowej). Skutkiem tego uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ uznał za bezsporne i oczywiste. R. G. na to postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 80 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż na aktualnym etapie postępowania dopuszczalne było stwierdzenie, że wniesienie odwołania miało miejsce z uchybieniem terminu, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wydanie zaskarżonego postanowienia nie tylko było przedwczesne, ale także w ogóle niedopuszczalne, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem wadliwego aktu administracyjnego. Nadto Skarżący podniósł również, że organ nie powinien był wydawać odrębnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, skoro wydał już postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia tego odwołania, które tym samym samo w sobie zawierało stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ przedwcześnie również – zdaniem skarżącego – wydał skarżone postanowienie, bowiem przed uprawomocnieniem się postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie skarżącego w zakresie wystąpienia w sprawie tzw. fikcji doręczenia organ winien przeprowadzić szersze postępowanie dowodowe, a nie poprzestawać jedynie na dowodzie w postaci awizowanej koperty. Skoro jednak organ przyjął już, że w sprawie nastąpił opisany tryb doręczenia decyzji, winien on zdaniem skarżącego przywrócić termin do wniesienia odwołania, bowiem w sprawie zaktualizowały się przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosło o oddalenie wniesionej skargi, podtrzymując jednocześnie swoją argumentację wyrażoną w wydanej decyzji administracyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 2 czerwca 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, tj. bierze pod uwagę zgodność z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis ten statuuje ustawowy i zawity termin, którego zachowanie jest niezbędne, by wniesione odwołanie mogło zostać uznane za proceduralnie dopuszczalne, tj. aby organ odwoławczy mógł przejść do fazy merytorycznej analizy wniesionego środka zaskarżenia. Wniesienie odwołania (bądź innego środka zaskarżenia) bez zachowania tego terminu skutkuje wydaniem postanowienia z art. 134 k.p.a., w którym organ stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Takie też postanowienie wydał w tej sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego, przyjmując, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 15 lutego 2016 r. nr [...], znak: ROIK [...] zostało wniesione bez zachowania opisanego powyżej 14-dniowego terminu. By możliwa stała się odpowiedź na pytanie czy w danej sprawie zachowano termin do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie czy decyzja, od której taki środek zaskarżenia mógłby zostać wniesiony, została w ogóle doręczona stronie w sposób skuteczny. Artykuł 129 § 2 k.p.a. ustanawia bowiem jednoznaczną regułę, iż termin do wniesienia odwołania biegnie albo od daty doręczenia decyzji stronie, albo od daty jej ogłoszenia ustnie. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nie została fizycznie odebrana przez skarżącego, lecz w sprawie nastąpiła tzw. fikcja doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie, gdy nie jest możliwe dokonanie doręczenia w trybach opisanych w art. 42 i 43 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1, 2 i 3 w przypadku niemożności doręczenia pisma operator pocztowy przechowuje je przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej i wystawia dwa zawiadomienia informujące o możliwości odbioru przesyłki (awizo). Po bezskutecznym upływie terminu do odbioru przesyłka jest zwracana do nadawcy, co też miało miejsce w tej sprawie. Organ powołał się na skutki opisane w art. 44 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W aktach sprawy znajdują się dowody (koperta) wskazujące na dopełnienie wymogów niezbędnych do uznania skuteczności tzw. fikcji doręczenia. tj. pozostawiono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniu 22 lutego 2016 r. a następnie powtórnie awizowano przesyłkę w dniu 29 lutego 2016 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru jest w tym zakresie dowodem podstawowym i – jeżeli zostało wypełnione w sposób czytelny i poprawny – co do zasady zupełnym. Nie jest konieczne zatem, jak to wskazuje skarżący, przeprowadzanie w tym zakresie szerszego postępowania dowodowego. Dopiero, gdyby zwrotne potwierdzenie odbioru, jako wspomniany dowód podstawowy, budziło poważne wątpliwości pod względem np. swej autentyczności, to dopiero wówczas organ zobligowany byłby przeprowadzić w tym zakresie szersze czynności wyjaśniające, aby móc stwierdzić czy doszło do skutecznego doręczenia wydanego aktu administracyjnego. Również poprawność ustalenia danych adresowych skarżącego nie budzi wątpliwości, gdyż przede wszystkim sam tej okoliczności nie kwestionował a ponadto wszelkie inne pisma poprzedzające wydaną decyzję były odbierane w trybie doręczenia zastępczego przez dorosłego domownika (art. 43 k.p.a.). Domownikiem tym był zięć skarżącego C. M.. Także w tym zakresie sam skarżący we wniesionym odwołaniu wskazał, że C. M. był dorosłym domownikiem, a zatem również w tej kwestii zostały spełnione przesłanki, o których mowa z kolei w art. 43 k.p.a. Niemniej jednak, w tym przypadku kwestia doręczenia decyzji dotyczy tzw. fikcji doręczenia (art. 44 § 4 k.p.a) a nie doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 k.p.a., bowiem doręczenie zastępcze w trybie art. 43 k.p.a. obejmowało jedynie pisma poprzedzające wydaną decyzję. Sąd wskazuje także, że zebrane przez organy dowody pozwalają stwierdzić, iż nie są zasadne twierdzenia skarżącego, zawarte choćby we wniesionym odwołaniu od wydanej decyzji, że nie miał świadomości co do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się bowiem adnotacja urzędowa z dnia 31 marca 2014 r. dotycząca przeprowadzonych czynności kontrolnych a także zawierająca wskazanie, że skarżący, wezwany przez organ, odniósł się m. in. co do kwestii budowy ogrodzenia, jak również przedkładał stosowne dowody na poparcie swych twierdzeń. Skarżący miał zatem wiedzę co do zastrzeżeń organu administracji publicznej względem wykonanego ogrodzenia a tym samym co do konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność odbierania wszystkich wcześniejszych pism wystosowanych przez organ przed wydaniem decyzji w trybie doręczenia zastępczego, co dodatkowo stwarzało możliwość szerszego zapoznania się z przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd podziela wskazania Inspektor Nadzoru Budowlanego odnośnie dbałości, z jaką strona jest zobowiązana prowadzić swoje sprawy. Skoro skarżący, na co wskazują dowody, miał świadomość co do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań weryfikacyjnych względem znajdującego się na działkach nr ewid. nr [...] i [...] obr. [...] w K. ogrodzenia, to również oczywistością było przewidzenie, że będzie w tym zakresie dokonywać stosownych doręczeń za pomocą operatora pocztowego. Jeżeli zatem skarżący obawiał się, że zamieszkujący z nim domownik może celowo nie przekazywać mu korespondencji z powodu konfliktu rodzinnego, winien on ustanowić w sprawie stosownego pełnomocnika albo wskazać organowi inny adres do korespondencji. W świetle tych okoliczności nie można stwierdzić, by skarżący nie ponosił choćby częściowej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem art. 58 § 1 k.p.a., aby przywrócenie takiego terminu stało się możliwe, wymaga całkowitego braku zawinienia strony w jego niedochowaniu. W świetle tych okoliczności skarżący nie uprawdopodobnił, że przeszkoda w zachowaniu terminu do wniesienia odwołania była od niego niezależna i nieprzewidywalna, a tylko takie okoliczności uzasadniają przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skutkiem tego organ zasadnie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż – jak wskazują powyższe okoliczności – skarżący miał możliwość przewidzenia, że będą wobec niego podejmowane stosowne działania administracyjne, a tym samym, że będą również dokonywane doręczenia korespondencji. O braku winy można mówić, gdy nie dopełnienie obowiązku było spowodowane przeszkodą nie do przezwyciężenia, tj. taką, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 282). Podobnie przesłankę braku winy w uchybieniu terminu interpretuje orzecznictwo. Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2857/17, LEX nr 2428541: "przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Przeszkody powodując uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej lub co najmniej w ostatnim dniu tego terminu". Analizując formalne kwestie dot. prawidłowości wydanego przez organ postanowienia, należy zaznaczyć, że dla zasadności wydanego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia kwestia ewentualnej wadliwości wydanych przez organ postanowień przejawiająca się w tym, że organ wydał zarówno postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i późniejsze postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, tak samo jak i postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, są postanowieniami ostatecznymi, o czym mowa odpowiednio w art. 59 § 2 i 134 k.p.a., zatem dla wyniku sprawy nie ma znaczenia czy zostaną one zawarte w jednym czy też dwóch osobnych aktach (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1044/13, LEX nr 1407359). Istotne jest jedynie, by postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane przed postanowieniem w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż z oczywistych względów ewentualne przywrócenie terminu czyni bezprzedmiotowym orzekanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Z tych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona i jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.