II SA/Kr 584/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [....] w K. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 23 marca 2016 r, znak: [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji oddala skargę Postanowieniem z 19 sierpnia 2015 r. znak [....] - po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [....] w K. - Prezydent Miasta K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 23 lipca 2010 r. Nr [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz przebudową garażu oraz przyłączami na działkach nr nr [....][....] obr. [....] przy ul. [....] w K. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [....] w K. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 16 października 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie badając sprawę, organ I instancji postanowieniem z 18 stycznia 2016 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z 23 lipca 2010 r. Nr [....] na podstawie art. 61a w związku z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy za dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej "k.p.a." - oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Jako uzasadnienie rozstrzygnięcia organ podał, że Wspólnota Mieszkaniowa [....] w K. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie posiada interesu prawnego w jej rozstrzygnięciu. W szczególności przyjęcia takiego interesu prawnego nie uzasadnia fakt bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji. Na postanowienie to Wspólnota Mieszkaniowa [....] w K. wniosła zażalenie, w którym zarzuciła 1) naruszenie 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 162 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez bezpodstawną odmowę przyznania statusu strony w postępowaniu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12, § 13, § 60, § 23, § 18-21 oraz § 36, a także § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na niezastosowaniu tych przepisów w sprawie, z których to przepisów prawa materialnego wynika, że nieruchomość Wspólnoty znajduje się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego wznoszonego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 23.07.2010 r., a zatem Wspólnocie przysługuje status strony w postępowaniu o wygaszenie przedmiotowej decyzji, 3) naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a., gdyż skoro to Wspólnota zawiadomiła organ o podstawach do wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 23 lipca 2010 r. i zawnioskowała o przeprowadzenie stosownych dowodów wykazujących taką okoliczność, odmowa przyznania Wspólnocie statusu strony w postępowaniu prowadzi w istocie do naruszenia wszystkich powołanych przepisów. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że kluczowym dla oceny możliwości wszczęcia na wniosek strony postępowania administracyjnego w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest ustalenie, czy Wspólnota Mieszkaniowa [....] posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako okoliczność uzasadniającą posiadanie interesu prawnego, wskazano utrudnienia związane z prowadzonymi robotami budowlanymi takimi jak hałas, wibracje, zapylenie, niezachowane parametry związane z wjazdem na nieruchomość, ograniczenie z dostępem światła, niezgodność z przepisami rozporządzenia oraz to, że budynek skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Analiza tych okoliczności nie daje podstaw do uznania, że wspólnota mieszkaniowa posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Celem wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia decyzji jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego a nie jej merytoryczna czy wydanie nowej merytorycznej decyzji w sprawie. Dlatego też oceniając przymiot strony w tym postępowaniu, organ nie bada czy inwestycja, na którą udzielone zostało pozwolenie na budowę, jest zgodna z przepisami lub czy naruszone zostały uzasadnione interesy osób trzecich, które brały lub nie brały udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Organ administracji musi jedynie ustalić, czy istnieje przepis prawa, który sytuowałby wnioskodawcę jako stronę w tym konkretnym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, brak jest konkretnej normy prawnej, która może wskazywać, iż orzeczenie w przedmiocie wygaszenia decyzji może prowadzić do uszczuplenia posiadanych przez wnioskodawcę praw, albo w ramach takiego postępowania może nastąpić ograniczenie na przykład w zagospodarowaniu nieruchomości lub w jakimkolwiek posiadanym prawie lub obowiązku. Dalej wyjaśniono, że wnioskodawca może posiadać interes faktyczny związany z inwestycją, bowiem jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, w tym wypadku pozbawieniem inwestora możliwości prowadzenia robót budowlanych. Nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia przez organ administracji oczekiwanych działań. Zwrócono też uwagę, że jeżeli decyzja administracyjna, w sprawie której osoba zgłasza żądanie wszczęcia postępowania, nie dotyczy go bezpośrednio, powinna ona wykazać, że decyzja ta powoduje ograniczenie lub pozbawienie przysługującego mu prawa albo obciąża go obowiązkiem nie znajdującym podstawy w konkretnej normie prawnej. Wnioskodawca nie wskazał w jakim zakresie okoliczność, czy przedmiotowa decyzja będzie realizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę czy też nie będzie realizowana (bowiem organ stwierdzi jej wygaśniecie), wpływa na posiadane obecnie jego uprawnienia. Na poparcie takiego stanowisko przywołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa [....] w K. , zarzucając mu: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), poprzez niezasadne utrzymanie zaskarżonego postanowienia wydanego przez Prezydenta Miasta K. w mocy; 2) naruszenie art. 61 a § 1 w zw. z art. 28 i art. 162 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez odmówienie stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę; 3) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z § 12, § 13, § 60, § 23, § 18-21 oraz § 36, a także § 271 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że strona skarżąca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowanego w ramach inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę; 4) naruszenie zasad procesowych wyrażonych art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. gdyż skoro to Wspólnota zawiadomiła organ o podstawach do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę i zawnioskowała o przeprowadzenie stosownych dowodów wykazujących taką okoliczność, odmowa przyznania Wspólnocie statusu strony w postępowaniu - prowadzi w istocie do naruszenia wszystkich powołanych przepisów, skoro - jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia - organ ma zamiar z urzędu zbadać zaistnienie przesłanki uzasadniającej wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę lecz nie zamierza włączyć w to postępowanie podmiotu, który posiada prawny i faktyczny interes w wygaszeniu tej decyzji, a jednocześnie jest inicjatorem całego postępowania. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka nr [....] , stanowiąca współwłasność członków skarżącej wspólnoty znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, a to z uwagi na naruszenie szeregu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (§ 12, § 13, § 60, § 23, § 18-21, § 36, a także § 271 rozporządzenia). Strona skarżąca powinna być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a tym samym również w postępowaniu w sprawie wygaszenia wydanego już pozwolenia. Ponadto brak wygaszenia decyzji uniemożliwi wspólnocie wzięcie udziału w ewentualnym nowym postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Strona skarżąca odwołała się do poglądu wyrażonego w wyroku II SA/Kr 471/07: "(...) art. 162 k.p.a. odmiennie reguluje legitymację prawną podmiotu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Powyższy przepis wskazuje, iż z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może wystąpić każdy posiadający interes w w/w sprawie, przez co należy rozumieć nie tylko interes prawny, ale również faktyczny". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonawszy kontroli zaskarżonego postanowienia na podstawie tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku każdego wniosku (żądania wszczęcia postępowania) właściwy organ administracji publicznej winien rozważyć, czy pismo to pochodzi od strony. Dotyczy to każdego trybu postępowania, również objętego zaskarżonym postanowieniem postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Przepisem ogólnym definiującym pojęcie strony na potrzeby postępowania administracyjnego jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W systemie prawa administracyjnego są jednak przepisy szczególne, w odrębny sposób definiujące stronę postępowania administracyjnego. Jednym z nich jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". W niniejszej sprawie skarżąca wspólnota domagała się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji mogła pojawić się wątpliwość, czy krąg stron w tym postępowaniu winien być określany na podstawie ogólnego przepisu art. 28 k.p.a., czy też - podobnie jak krąg stron w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji wygaszanej - na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ten ostatni pogląd zaprezentował Prezydent Miasta K. w pierwszym postanowieniu wydanym w niniejszej sprawie, z dnia 19 sierpnia 2016 r. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewodę [....] postanowieniem z dnia 16 października 2016 r. ze wskazaniem, że krąg stron postępowania należy w niniejszej sprawie ustalać na podstawie art. 28 k.p.a. Stanowisko to, zaprezentowane również na dalszym etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego jest prawidłowe. Skoro art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyjątkiem od ogólnej zasady, to nie powinien być interpretowany rozszerzająco, lecz powinien znaleźć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim wprost przewidział to ustawodawca, a zatem wyłącznie w postępowaniach w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Pogląd o konieczności ustalania kręgu stron postępowania dotyczącego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest również utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., sygn. II OSK 68/14, z dnia 20 października 2011 r., sygn. II OSK 1479/10, z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1450/12 - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ). Przyjmując ten pogląd należy uznać za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który w niniejszej sprawie w ogóle nie miał zastosowania. Bez znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia są rozważania, czy skarżąca wspólnota powinna być stroną w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę z dnia 23 lipca 2010 r. Nr [....] i czy działka nr [....] znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje również ocena, czy inwestycja objęta pozwoleniem na budowę narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda [....] słusznie zauważył, że celem postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego na podstawie ustawowych przesłanek, nie zaś merytoryczna ocena takiej decyzji, ani wydanie nowej merytorycznej decyzji w sprawie. Jak wynika z powyższego organy obu instancji słusznie przyjęły, że kryterium ustalenia, czy skarżącej wspólnocie przysługiwał status strony w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę jest ocena, czy przysługiwał jej interes prawny w tym zakresie. Innymi słowy - czy wspólnota zrzeszająca i reprezentująca właścicieli mieszkań położonych w budynku na działce nr [....] obr. [....] może powołać się na konkretną normę prawa materialnego, przyznającą jej uprawnienie lub obowiązek realizujące się w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji położonej na działkach nr [....] oraz [....] obr. [....] w K. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest w tym przypadku wystarczający jedynie interes faktyczny. Skoro w art. 61a § 1 k.p.a. mowa jest o "osobie niebędącej stroną", a art. 28 k.p.a. definiując pojęcie strony posługuje się pojęciem interesu prawnego, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by na potrzeby postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji przyjmować, że wystarczający jest już sam interes faktyczny. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, jakoby art. 162 k.p.a. stanowił przepis szczególny w odniesieniu do art. 28 k.p.a., tym bardziej, że przepis ten nie definiuje odrębnie pojęcia strony, a jedynie dwukrotnie (w § 1 pkt 1 i 2) posługuje się tym pojęciem. W świetle wykładni systemowej powyższych przepisów nie sposób przyjąć, że ma ono w tym przepisie inne znaczenie niż wynikające z ogólnej definicji zawartej w art. 28 k.p.a. Tym samym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym przez stronę wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 września 2008 r., sygn. II SA/Kr 471/07. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że zawiera ono prawidłową ocenę kwestii interesu prawnego skarżącej wspólnoty. Jak już wcześniej wskazano przedmiotem postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego, a zatem przymiot strony w tym postępowaniu należy oceniać właśnie z punktu widzenia interesu prawnego w pozbawieniu mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [....] słusznie przyjął, że skarżąca wspólnota nie wykazała w jakim zakresie okoliczność, czy przedmiotowa decyzja będzie realizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę czy też nie będzie realizowana (bowiem organ stwierdzi jej wygaśnięcie), wpływa na posiadane obecnie jego uprawnienia. Nawet jeśli skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana pozbawieniem inwestora możliwości prowadzenia robót budowlanych, to nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia przez organ administracji oczekiwanych działań. Innymi słowy posiada jedynie interes faktyczny w tym, by sąsiadująca z nią nieruchomość była niezabudowana. Ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przywołane w skardze (brak możliwości obniżenia parapetu najniżej położonego okna czy też wykonania okna w ścianie budynku położonej od strony śmietnika) są jedynie potencjalne, czysto teoretyczne i w związku z tym nie na tyle istotne, by uzasadniać interes prawny skarżącej. Podobnie należy ocenić argument dotyczący ewentualnego przyszłego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jak wynika z powyższych rozważań zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe, a wszystkie zarzuty skargi za całkowicie chybione. Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.