II SA/Kr 585/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...]H. i W. W. złożyli, na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wniosek o ustalenie na ich rzecz odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęte na własność Gminy K. do 37 m2 terenu oznaczonego jako działki nr [...] i [...] przy ul.[...]w K. Wojewoda decyzją z [...] r. stwierdził nabycie z dniem [...] 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę K. oznaczonej jako działka nr [...] i działka nr [...] powstałych z podziału działek nr [...] i nr [...]zajętych pod drogę gminną ul.[...] w K. i stanowiących dotychczas własność H. i W. W. W trakcie postępowania przed Prezydentem Miasta K. sporządzono operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość przejętych z mocy prawa nieruchomości wynosiła [...] zł i po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r., działając na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną orzekł o ustaleniu na rzecz wnioskodawców odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...] powstałe w wyniku podziału działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że odszkodowanie ustalono na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W sprawie sporządzono operat szacunkowy w sposób odpowiadający obowiązującym przepisom. Biegły rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości podejściem porównawczym metodą porównywania parami. Ulica[...]w K. została zaliczona uchwałą Rady Narodowej Miasta K. Nr [...]. do dróg lokalnych miejskich, które stały się - stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Decyzję tą doręczono H. i W. W. w dniu [...] r. i dnia[...] r. wnieśli oni od tej decyzji odwołanie podnosząc, że błędnie przyjęto do wyceny ceny transakcyjne sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie leżące w sąsiedztwie przejętych przez Gminę K. ich nieruchomości. Prawidłowo sporządzona wycena powinna opierać się na wartości 1 m2 gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co ma znaczenie, bo na terenie otaczającym przejęte działki występują tylko grunty budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że powodem uchylenia decyzji organu l-instancji było wydanie jej przez pracownika Urzędu Miasta K. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., a podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Gmina K., będąca zarazem stroną postępowania. Wskazano, że w takiej sytuacji celowym jest rozważenie, stosownie do poglądu zaprezentowanego w uchwale NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OSP 1/03, opub. w ONSA 2003 r., nr 4, poz. 115 możliwości wyłączenia się organu wykonawczego od jej załatwienia, co pociągnie za sobą brak możliwości załatwienia tej sprawy również przez innych pracowników Urzędu Miasta K. W takim zaś przypadku organ wyższej instancji może albo sprawę rozpatrzeć, albo wyznaczyć inny organ do jej rozpoznania. Wojewoda wskazał również, że z chwilą, z którą Gmina K. zostanie ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel ww. nieruchomości, Prezydent Miasta K. winien bez zbędnej zwłoki wystąpić do Wojewody o rozważenie możliwości wyznaczenia innego organu do załatwienia tej sprawy. Z tych powodów organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji i nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Decyzję tą doręczono Prezydentowi Miasta K. w dniu [...] r. i dnia [...] r. Gmina ta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., wniosła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc naruszenie przez Wojewodę przepisów prawa procesowego poprzez ich błędną wykładnię, a to art. 24 K.p.a. i art. 12 K.p.a. oraz popełnienie błędu w ustaleniu stanu faktycznego jakoby decyzja w l-instancji została wydana przez organ podlegający wyłączeniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestia ujawnienia właściciela nieruchomości przejętych w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie miała w tej sprawie znaczenia, bo właściwy wojewoda wydaje tylko decyzję deklaratoryjną potwierdzającą fakt nabycia z mocy prawa własności. Żaden przepis nie uzależnia ustalenia i wypłaty odszkodowania od dokonania wpisu jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Tym samym oczekiwanie na dokonanie takiego wpisu stanowi naruszenie art. 12 K.p.a. i czyni postępowanie przewlekłym. Nie jest trafny pogląd, jakoby w tej sprawie Prezydent Miasta K. podlegał wyłączeniu. To Prezydent Miasta K. posiada kompetencje do załatwiania takich spraw, nadaną mu mocą ustawy i tej kompetencji nie można przekazywać innym organom. Brak jest zarazem przepisu pozwalającego na wyłączanie organów gminy z prowadzenia spraw, w których taka gmina jest jednocześnie stroną. Uchwała NSA, na którą powołuje się Wojewoda dotyczy wyłączenia pracownika, a nie organu od załatwiania sprawy. Przyjęcie za trafny pogląd organu ll-instancji doprowadziłoby do wyłączenia organu l-instancji od załatwiania wszystkich spraw o określonym przedmiocie, co skutkowałoby utratą właściwości tego organu do załatwiania takich spraw. Przekazanie kompetencji może nastąpić w drodze wyłączenia organu, ale obowiązujące przepisy nie normują wyłączenia organu gminy w przypadku, gdy stroną takiego postępowania jest również sama gmina. W tej sprawie nie było podstaw do wyłączenia pracownika od załatwienia sprawy, bowiem wyłączenie pracownika ma miejsce wtedy, gdy istnieją bliskie związki między pracownikiem a indywidualną sprawą lub stroną. Relacja, jaka łączy Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty, a Gminą K. ma charakter ustrojowy i dotyczy ona organu, a nie konkretnej osoby sprawującej Urząd Prezydenta Miasta. Ponadto istnieje różnica między wyłączeniem organu a wyłączeniem pracownika. Każdy organ administracyjny z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości i jej naruszenie skutkuje nieważnością aktów załatwiających daną sprawę. W skardze podniesiono również, że w tej sprawie brak jest przesłanek faktycznych uzasadniających wyłączenie Prezydenta Miasta K. Ustawodawca dokonując nowelizacji art. 124 i 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączył tylko w sprawach o określonych w tych artykułach przedmiotach możliwość ich załatwiania przez prezydentów miast na prawach powiatu w sytuacji, gdy stroną były te miasta, ale takich zasad nie wprowadzono odnoście orzekania o odszkodowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podniósł, że obowiązek wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o wyznaczenie innego organy z chwilą ujawnienia Gminy K. w księdze wieczystej jako właściciela przedmiotowych nieruchomości oznacza tylko tyle, że sam wpis w księdze wieczystej stanowi dowód uzasadniający wyłączenie Prezydenta Miasta K. od orzekania o odszkodowaniu w tej sprawie. Ponadto w tej sprawie znajduje uzasadnienie pogląd wyrażony w uchwale składu 7-sędziów NSA z 19 maja 2003 r. i stąd wyłączenie Prezydenta Miasta K. jest uzasadnione. W sprawach o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podstawą prawną do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest art. 128 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku, gdy właścicielem nieruchomości jest Gmina K., to Prezydent Miasta K. orzekając w sprawie byłby sędzią we własnej sprawie. W związku z tym, że przedmiotowe nieruchomości stały się własnością Gminy K., Prezydent Miasta K. utracił zdolność do orzekania w sprawie, ponieważ jego udział wywoływałby wątpliwości co do jego bezstronności. Na rozprawie pełnomocnik Gminy K. podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca Gmina K. w dniu [...] r., po otrzymaniu dnia [...] r. decyzji Wojewody z dnia [...] r. nr [...], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy wniesienie skargi na dane rozstrzygnięcie administracyjnej jest w ogóle dopuszczalne, a po uznaniu dopuszczalności wniesienia skargi - badaniu podlega zarówno prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego jak i wydanych w nim decyzji administracyjnych. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Podstawową kwestią rozpatrywaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było uznanie, czy Gmina K. może skutecznie złożyć skargę w sytuacji, gdy organ tej Gminy (Prezydent Miasta K.) rozstrzygał w tej sprawie. Jest to pierwszy etap rozpatrywania sprawy. Ustalenie dopuszczalności wniesienia skargi przez gminę stanowi konieczny warunek merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. A contrario uznanie, że gmina nie może skutecznie wnieść skargi musiałoby spowodować zakończenie postępowania sądowego na tym etapie i tym samym uniemożliwić merytoryczne rozpoznanie sprawy. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta K. w tej sprawie wydawał decyzję w l-instancji w dniu [...] r. Tym samym Prezydent Miasta K. wykonywał czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.) odszkodowania za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będą ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Stosownie zaś do art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.)odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że w gminach mających status miast na prawach powiatu, prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje w zakresie ustalania odszkodowania uprawnienia i obowiązki organu administracyjnego w ramach zadań z zakresu administracji rządowej zleconych powiatom. W szczególności nie można uznać, że prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję administracyjną występuje jako statio fisci Skarbu Państwa. Konstrukcja statio fisci jest jedynie dopuszczalna i zarazem potrzebna w obrocie cywilnoprawnym, gdzie Skarb Państwa nie ma organów i muszą być ustalone jednostki organizacyjne, które reprezentując Skarb Państwa będą mogły składać oświadczenia woli. Skarb Państwa jest bowiem osobą prawną szczególnego rodzaju. Z uwzględnieniem tych szczególnych cech (brak siedziby, brak organów) bierze udział w obrocie cywilnoprawnym Skarbu Państwa nie jako całość, ale przez swoje tzw. stationes fisci (art. 67 § 2 K.p.c.). Skarb Państwa (fiscus) jest bowiem elementem Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych w odniesieniu do mienia nie należącego do innych państwowych osób prawnych (art. 441 K.c.) i na potrzeby prawa cywilnego (a nawet szerzej prawa prywatnego) Skarb Państwa jest reprezentowany przez tzw. stationes fisci stanowiące jednostki organizacyjne. Ponieważ w tej sprawie Prezydent Miasta K. wydał decyzję administracyjną, tym samym nie występował on jako cywilnoprawny reprezentant Skarbu Państwa, ale podmiot administracyjny, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Sąd w całości podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1999 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, opub. w ONSA 1990, nr 4, poz. 7 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 23/03) i doktrynie prawa, iż w przypadku, gdy w sprawie w drodze decyzji administracyjnej orzekał organ gminy - wówczas gmina ta nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję innego organu administracyjnego kończącego tą sprawę. W tej sprawie Gmina K. nie ma pozycji strony nawet wtedy, gdy wydana przez organ tej Gminy decyzja wywołuje dla tej samej Gminy określone skutki cywilnoprawne. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt l SA 398/00, opub. w LEX nr 54728 zawarł tezę, zgodnie z którą "na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego". Stanowisko to w całości akceptuje orzekający w tej sprawie skład Sądu. Nie można również nie zauważyć, że istotą postępowania administracyjnego jest władcze rozstrzyganie o prawach i obowiązkach stron tego postępowania przez organ administracyjny (organ administrujący). Stronami są zaś podmioty administrowane, czyli strony postępowania, których prawa i obowiązki są kształtowane tak wydaną decyzją. Zmiana pozycji danego podmiotu w toku jednego postępowania administracyjnego z podmiotu administrującego na podmiot administrowany, w zależności od etapu postępowania, świadczyłoby o dopuszczalności zmiany pozycji danego podmiotu w zależności od sposobu rozstrzygania konkretnej sprawy. Taka zaś sytuacja nie znajduje podstaw w treści Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygając w drodze administracyjnoprawnej konkretną sprawę administracyjną każdy organ gminy ma obowiązek przestrzegania zasady praworządności i podejmować wszelkie działania zgodne z tą zasadą. Tym samym ochrona ewentualnych interesów gminy mieści się już w zakresie orzekania administracyjnoprawnego. Nie można bowiem uznać, że interesy gminy są sprzeczne bądź stoją na przeszkodzie w prawidłowym załatwianiu sprawy. Nie ma gmina takich interesów, które nie podlegałyby ochronie na podstawie zasady praworządności. W zakresie postępowania administracyjnego nie można organom administracji działającym w pierwszej i drugiej instancji przypisywać dwóch odmiennych "interesów prawnych . Każdy z organów administracji w swoich działaniu winien kierować się jednolitymi zasadami określonym w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadą praworządności mającą to samo znaczenie dla organów administracji. Nie jest zasadnym stanowisko skarżącej Gminy K., iż fakt ustawowego wyznaczenia danych organów do załatwiania danej kategorii spraw uniemożliwia ich wyłączenie w trybie przepisów K.p.a. W związku jedna z zaistnieniem przesłanki do odrzucenia skargi w tej sprawie Sąd nie zajmuje się zasadnością twierdzenia o istnieniu podstawy do wyłączenia (w żadnej mierze nie przesądzając tej kwestii) a jedynie wyjaśnia, że przepisy działu l rozdziału 5 K.p.a. zawierają podstawy prawe do wyłączenia pracownika i organu w przypadku, gdy z mocy innej ustawy dany organ jest uprawniony do załatwiania danej kategorii spraw. Wyłączenia z K.p.a. mają charakter jednostkowy i indywidualny, a kompetencje zapisane w ustawach prawa materialnego charakter ogólny i abstrakcyjny. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wniesienie skargi przez Gminę K. w tej sprawnie nie było dopuszczalne, ponieważ Gmina K. nie może być w tej konkretnej sprawie stroną postępowania sądowoadministracyjnego. O nabyciu statusu strony nie przesądza również zamieszczane w decyzjach administracyjnych pouczenia o prawie wniesienia środków zaskarżenia. Pouczenie to jest bowiem obligatoryjną częścią każdej decyzji administracyjnej i nie jest źródłem interesu prawnego uczestnika postępowania. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesienia skargi wynika jak zostało to już wskazane, że Gminie K. nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony. W związku z powyższym należało w drodze postanowienia orzec o odrzuceniu skargi.