II SA/Kr 585/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J.R. , U.R. K.L. oraz R.A. , na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 lutego 2013 r. nr [...] , znak: [....] w przedmiocie nakazu wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących J.R. , U.R., K.L. oraz R.A. , kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [....] działając na podstawie art. 68, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a. nakazał J.R. U.R. , K.L. i R.A. opróżnienie z ludzi i mienia budynku mieszkalnego położonego przy ul. [....] w K. w terminie natychmiastowym. Jednocześnie zarządził zabezpieczenie przedmiotowego budynku przed dostępem osób niepowołanych, umieszczenie na wyżej wymienionym budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania w terminie do dnia 31 marca 2013 r. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z pismami z dnia 8 marca 2010 r. i 12 marca 2010 r. informującymi, że budynek mieszkalny położony przy ul. [....] w K. stanowi zagrożenie dla jego użytkowników oraz nie nadaje się do dalszego zamieszkania, upoważnieni przedstawiciele PINB w K. – Powiat Grodzki przeprowadzili oględziny w sprawie stanu technicznego wyżej opisanego budynku. Stwierdzono, że obiekt jest w bardzo złym stanie technicznym, długotrwałe zalewanie elementów drewnianych, widoczne uszkodzenia sygnalizują możliwość awarii obiektu w szczególności elementów drewnianych. W dniu 25 marca 2010 r. przeprowadzono uzupełniające oględziny nieruchomości przy udziale rzeczoznawcy budowlanego, który stwierdził, że (w miarę możliwej oceny wizualnej) istnieje bezpośrednie zagrożenie zawaleniem w strefie budynku od strony ulicy [....] – w strefie ściany szczytowej i więźby w tej strefie. Rzeczoznawca budowlany w przesłanej ocenie stanu technicznego wskazał, że zakres uszkodzeń bardzo istotnych elementów konstrukcyjnych tj. belek stropowych i ścian konstrukcyjnych, częściowo więźby dachowej oraz niewłaściwe fundamenty budynku praktycznie uniemożliwiają wykonanie remontu obiektu. Ponadto w aspekcie ekonomicznym wykonanie budowlanych robót remontowych byłoby nieuzasadnione. W związku z powyższym stwierdził, że kontrolowany budynek nie nadaje się do remontu, celowym działaniem byłoby zakazanie dalszego użytkowania budynku ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia mieszkańców. W uzupełniającej opinii wskazał, że zaleca w niezwłocznym terminie całkowite opróżnienie opisanego budynku, a przed uzyskaniem decyzji administracyjnej o jego rozbiórce umieszczenie na budynku informacji o stanie zagrożenia bezpieczeństwa i zakazie przebywania w nim ludzi. Pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. PINB w K. zwrócił się do Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K. z prośbą o podjęcie działań w ramach posiadanych kompetencji w związku ze stwierdzeniem, iż zakres uszkodzeń budynku przy ul. [....] powoduje konieczność opróżnienia budynku stwarzającego zagrożenie życia i zdrowia jego mieszkańców. W dniu 23 kwietnia 2012 r. przedstawiciele PINB w K. – Powiat Grodzki przeprowadzili czynności kontrolne stanu technicznego budynku, po uprzednim zawiadomieniu jego współwłaścicieli tj. J.R. , U.R. , K.L. oraz lokatorów. Podczas kontroli stwierdzono, że budynek jest w złym stanie technicznym, zbutwiała więźba dachowa, zapadnięty dach, wewnątrz ślady zawilgocenia, popękane ściany. Stan obiektu niezmieniony od czasu ekspertyzy wykonanej w marcu 2010 r. W dniu 9 lipca 2012 r. w siedzibie PINB w K. – Powiat Grodzki stawiła się R.A. i K.L. informując, że właścicielem w 5/6 części domu jest spadkobierca J.S. – M.S. zamieszkały w USA. W dniu 10 lipca 2012 r. R.A. przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego dla [....] w K. z dnia 3 lipca 1996 r. stwierdzające, że spadek po K.R. nabyli na podstawie ustawy wprost J.R. , R.A. , U.R. oraz K.L. wszyscy po ¼ części. Organ stwierdził, że w obecnej sytuacji z uwagi na fakt występowania zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców budynku przy ul. [....] w K. , zasadne jest wydanie decyzji na podstawie art. 68 Prawa budowlanego. Zaistniała bowiem przesłanka wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego ze względu na bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Przedmiotową decyzję organ I instancji skierował do znanych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [....] w K. i wskazał jako osoby zobowiązane do jej wykonania ,J.R. , U.R. , K.L. oraz R.A. , natomiast M.S. nie jest znany z miejsca pobytu. Od tej decyzji odwołanie wnieśli U.R. , J.R. , K.L. i R.A. , domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy i wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. nr [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 68 Prawa budowlanego stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji jest jasny w swej treści i nie budzi żadnych problemów interpretacyjnych. Nadto ma on bezwzględny charakter, gdyż nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego swobody w działaniu. Z analizy jego treści wynika, że ma on zastosowanie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, a nakaz opróżnienia bądź wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania może być wydany jedynie w przypadku rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego z możliwości bezpośredniego zawalenia się tego budynku. Przy czym z unormowania tego wynika również, że stwierdzenia zagrożenia bezpośredniego zawalenia budynku organ dokonuje na podstawie przeprowadzonych przez siebie oględzin tego obiektu. Biorąc powyższe pod uwagę trzeba wskazać, że bezspornym pozostaje fakt, że budynek zlokalizowany przy ul. Gromadzkiej 49 w Krakowie jest przeznaczony na pobyt ludzi. Nadto przedmiotowy budek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, grożącym jego bezpośrednim zawaleniem, a tym samym obiekt ten zagraża życiu i zdrowiu jego użytkowników. Organ I instancji przeprowadził w tym zakresie trzykrotne oględziny przedmiotowego budynku, za każdym razem stwierdzając liczne uszkodzenia poszczególnych jego elementów, w tym także konstrukcyjnych. Ponadto w aktach znajdują się dwa opracowania dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego. Zatem w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie, wymagane art. 68 Prawa budowlanego, przesłanki pozwalające na jego zastosowanie do przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał również działanie organu I instancji polegające na nałożeniu obowiązków określonych w decyzji na współwłaścicieli znanych z miejsca pobytu. Od ustalenia miejsca pobytu pozostałych współwłaścicieli lub ich następców prawnych organ odstąpił uznając, że w sprawie zachodzi sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Skargę na tą decyzję wnieśli J.R. , U.R. , K.L. i R.A. , domagając się stwierdzenia jej nieważności lub jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: 1/ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 61 Prawa budowlanego poprzez skierowanie decyzji jedynie do niektórych współwłaścicieli nieruchomości; 2/ postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. czyli wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały poprzez wydanie decyzji jedynie względem współwłaścicieli mających mniejszościowy udział w nieruchomości, a zatem nieuprawnionych do dokonywania czynności zwykłego, jak również przekraczających zakres zwykłego zarządu, których podjęcie jest konieczne celem wykonania zaskarżonych decyzji; - art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak podejmowania przez organ I i II instancji działań w celu zapewnienia uczestnictwa w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i ich poinformowania o jego wszczęciu; - art. 10 § 1 w związku z art. 73 § 1 w związku z art. 74 § 2 K.p.a. poprzez brak umożliwienia stronom wykonania czytelnych kserokopii akt sprawy, a jedynie ze swej natury mało czytelnych fotokopii oraz braku wydania w tej sprawie postanowienia. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że obiekt budowlany względem którego nałożono na skarżących obowiązki stanowi współwłasność w częściach ułamkowych. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [....] K.R. , której spadkobiercami na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [....] Wydział I Cywilny z dnia 3 lipca 1996 r. są skarżący była właścicielką nieruchomości jedynie w 1/6 części. W pozostałej części obejmującej 5/6 całości jest ona własnością J.S. bądź jej spadkobiercy. Natomiast zgodnie z treścią art. 201 k.c. nawet do podjęcia czynności zwykłego zarządu konieczna jest zgodna większości współwłaścicieli, a w przypadku czynności przekraczających zwykły zarząd – wszystkich. Adresaci decyzji takiej większości udziałów nie posiadają. Adresatów obowiązków w zakresie utrzymania obiektów budowlanych wskazuje art. 61 ustawy Prawo budowlane i zgodnie z jego treścią są nimi właściciele lub zarządca budynku. Zatem w ocenie skarżących decyzje organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a nie tylko do niektórych. Na poparcie tego stanowiska przywołane zostały orzeczenia sądowe, które w opinii strony skarżącej jednoznacznie wskazują, że jedynie podział quad usum zawarty w formie ugody sądowej może upoważnić organ administracyjny do wskazania jako adresatów decyzji administracyjnej tylko niektórych współwłaścicieli budynku, ale nawet w takim przypadku powinien zapewnić udział w postępowaniu pozostałym współwłaścicielom budynku. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organy zarówno I jak i II instancji nie dość, że skierowały decyzje jedynie do niektórych współwłaścicieli to właściwie nie dokonały żadnych własnych ustaleń w sprawie pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a jedynie ograniczyły się do przyjęcia przez skarżącą R.A. informacji, że spadkobierca J.S. zamieszkuje w [....] . Tym samym działanie organów administracyjnych narusza zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 K.p.a., co miało istotny wpływ na przebieg postępowania. Organ administracji uniemożliwił stronom dokonania kopii akt sprawy. Takie postępowanie stanowi jednocześnie naruszenie zasady pogłębiania zaufania, udzielania informacji i wyjaśnienia przesłanek określonych w art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie tylko z powodów w niej przytoczonych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub części budynku, przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1/ nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2/ przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3/ zarządzić: a/ umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie jego użytkowania; b/ wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Omawiany przepis został przez ustawodawcę umieszczony w rozdziale 6 Prawa budowlanego dotyczącym "utrzymania obiektów budowlanych". Przepis art. 61 (rozpoczynający ten rozdział) określa obowiązki nałożone przez ustawodawcę w zakresie użytkowania obiektu na właściciela i zarządcę obiektu. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że adresatem decyzji opartej na art. 68 może być tylko właściciel lub zarządca obiektu. Takie stanowisko jednolicie prezentowane jest zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (między innymi wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt IV SA 887/03, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 2724/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 469/06). A zatem obowiązkiem organu administracyjnego w tego rodzaju sprawach jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość adresata decyzji czyli właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania. Adresat decyzji (właściciel lub zarządca nieruchomości) jest tym samym stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność (wyrok NSA z dni 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1792/09). Odnosząc to do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że adresatami zaskarżonych decyzji, zarówno organu I jak i II instancji powinni być właściciele nieruchomości położonej przy ul. [....] w K. Z odpisu z księgi wieczystej nr [....] , który znajduje się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że właścicielami opisywanej nieruchomości były J.S. w 5/6 części i K.R. w 1/6 części. Spadkobiercami zmarłej K.R. są J.R. , R.A. , U.R. oraz K.L. – wszyscy po ¼ części (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [....] w K. z dnia 3 lipca 1996 r.). Natomiast według informacji podanych przez R.A. właścicielem w 5/6 części domu jest M.S. , czyli spadkobierca zmarłej J.S. Według wiadomości posiadanych przez skarżących zamieszkuje on w [....] . Zatem adresatami decyzji organów administracji powinni być J.R. , R.A. , U.R. , K.L. oraz M.S. W sytuacji bowiem gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność w częściach ułamkowych i nie ustanowiono w odpowiednim trybie zarządcy, ani też nie doszło do prawnego podziału obiektu do użytkowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia najprawdopodobniej w niniejszej sprawie (kwestia ta nie wynika w jednoznaczny sposób z akt sprawy i nie znalazła dostatecznego odzwierciedlenia w decyzjach organu obu instancji), to nakazy sformułowane w decyzji wydanej na podstawie art. 68 powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli (vide wyrok NSA sygn. akt SA/Wr 2095/95). Reasumując nieprawidłowe są ustalenia organów nadzoru budowlanego, sprowadzające się do twierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja stanu nagłej konieczności i dlatego można było odstąpić od ustalenia kręgu stron postępowania. Wskazać przy tym należy, że zarówno organ I jak i II instancji nie podjął żadnej czynności, która miałaby na celu ustalenie spadkobierców J.S. Nie podjęto też próby skontaktowania się z M.S. , chociaż jak wynika z akt sprawy, organ mógł zwrócić się do Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta K. , jak uczyniono to w celu odnalezienia spadkobierców K.R. . Jednocześnie zaznaczyć należy, że powoływanie się przez organ na art. 10 § 2 K.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy jest całkowicie bezzasadne. Przepis ten mówi o sytuacji niecierpiącej zwłoki w której zachodzi konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy organ nie wydał decyzji w trybie natychmiastowym, gdyż pierwsze oględziny nieruchomości położonej przy ul. [....] w K. odbyły się w dniu 12 marca 2010 r., natomiast decyzja organu I instancji zapadła dopiero w dniu 31 grudnia 2012 r. W tym okresie czasu organ nie powziął żadnych czynności mających na celu ustalenie spadkobierców zmarłej J.S. , a tym samym nie ustalił właściwie kręgu stron postępowania administracyjnego. Z działań organów może płynąć wniosek, że równie dobrze skarżący mogliby wskazać jakąkolwiek inną osobę jako spadkobiercę J.S. , a organ w ogóle by się do tego nie odniósł nakładając zobowiązanie na właścicieli jedynie 1/6 części nieruchomości (czyli po 1/24 części każdy). W tym miejscu należy podkreślić, że brak wyjaśnienia tej kwestii, nie tylko narusza art. 28 K.p.a., ale stanowi również naruszenie art. 107 § 3, art. 77 i art. 7 K.p.a. i stanowi o tym, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym przedmiocie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że z analizy cytowanego powyżej przepisu art. 68 wynika, że ma on zastosowanie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, a nakaz opróżnienia budynku lub jego części może być wydany jedynie w przypadkach rzeczywistej i bezpośredniej groźby zawalenia. Zatem przesłanką wydania nakazu opróżnienia budynku jest stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawaleniem tego budynku. Zgodnie z orzeczeniem WSA w Krakowie z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1036/10 przepis ten należy rozpatrywać w kontekście art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości między innymi w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. O ile więc ustalenie, że stan techniczny budynku powoduje możliwość zagrożenia życia lub zdrowia ludzi skutkuje jedynie nałożeniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości, to w przypadku, gdy zagrożenie to spowodowane jest bezpośrednim niebezpieczeństwem zawalenia się – organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać nakaz opróżnienia budynku. W rozpoznawanej sprawie w ekspertyzach są jedynie wnioski mówiące o tym, że stan techniczny budynku jest nieprawidłowy i należy zakazać jego dalszego użytkowania ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia mieszkańców (str. 26 akt administracyjnych). Tymczasem organ w ogóle nie rozważył możliwości wydania nakazu w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.