II SA/Kr 590/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia 3 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Starosta G. decyzją z [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 73 ustawy z 13. 10. 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 , poz. 872 ze. zm.) w zw. z art. 128 ust. 1, art.130, 132 i 134 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) po rozpatrzeniu wniosku S.K. odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr 1 o pow. 0,0316 ha oraz 2 o pow.0,0002 ha, zajętą pod drogę powiatową w miejscowości B. , Gmina B. W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, że S.K. zwrócił się 20 grudnia 2005 r. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący część działek nr 3 , 4 , zajętych pod drogę powiatową w miejscowości B. , Gmina B. Wojewoda [...] sierpnia 2009 r. dwiema ostatecznymi decyzjami znak: [...] i [...], stwierdził nabycie przez Powiat G. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową Nr [...] B.-B. , oznaczonej jako działki ewid. nr 1 i 2 o pow. ogólnej 0,0318 ha. Organ ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli M.K. oraz W.K. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. Wynika to odnośnie działki nr 3 (która następnie podzieliła się na działki nr 1 i 5 ) z aktu notarialnego z 11 lipca 2003 r. rep.[...] - przenoszącego własność działki nr 3 na S.K. , a odnośnie działki nr 6 (z której po podziale powstały działki nr 7, 8, 4 , przy czym działka nr 4 podzieliła się na działki nr 2 i 9 ) z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z 20. 08. 2001 r. sygn. akt [...] . Organ l instancji wskazał, że aktem notarialnym z [...].12. 2003 r. rep. [...] M. i W.K. podarowali działkę nr 4 S.K. Organ l instancji uznał, że uprawnionym do odszkodowania jest osoba, która była właścicielem nieruchomości na dzień 31.12.1998 r. , gdyż to ona utraciła własność zajętego pod drogę publiczną gruntu. Zatem S.K. nie jest osobą uprawnioną do złożenia przedmiotowego wniosku. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożył S.K. podnosząc, że wystąpił z przedmiotowym wnioskiem o odszkodowanie, gdyż tak został poinformowany przez "władze sołeckie gminne". Wskazał, że poprzedni właściciele nieruchomości nadal żyją i mogliby wystąpić o odszkodowanie. Wojewoda decyzją z [...] marca 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z art. 73 ustr 1 oraz ust. 4 ustawy z 13.10. 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż stroną tego postępowania jest z jednej strony poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości zajętej pod drogę przed 1 stycznia 1999 r., a z drugiej aktualny, w momencie orzekania o odszkodowaniu za nieruchomość, jej właściciel tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy ma charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) dotyczy bowiem nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne mogą dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb. Brzmienie omawianego przepisu w ocenie organu odwoławczego zdecydowanie wskazuje, iż o ustalenie odszkodowania może ubiegać się wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Prawidłowość takiej właśnie interpretacji omawianego przepisu potwierdził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 8. 07. 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 201/08, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7. 11. 2005 r. sygn. akt l SA/Wa 1688/04. Jak wynika z dokumentów powołanych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej przedmiotowe nieruchomości zajęte pod drogę powiatową stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r., własność M.K. i W.K. . S.K. otrzymał nieruchomość na podstawie zawartych w formie aktów notarialnych umów z 31 grudnia 2003 i z 11 lipca 2003 r. W oparciu o powyższe należy przyjąć, iż S.K. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie posiadał prawa własności do działek nr 3 (po podziale 1 ) i nr 4 (po podziale nr 2 ), a tym samym nie przysługuje mu roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z [...] marca 2010 r. wniósł S.K. , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 73 ust 4 ustawy z 13.10. 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez uznanie, iż legitymowanym do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy, w trybie powołanego wyżej przepisu, jest wyłącznie podmiot będący właścicielem przejętej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r.; - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego możliwości uzyskania odszkodowania za nieruchomość przejętą na cel publiczny w postaci drogi powiatowej; art. 8 kpa poprzez działanie jednoznacznie zmierzające wbrew przepisom prawa oraz ich obowiązującej wykładni do pokrzywdzenia skarżącego, a co za tym idzie w sposób sprzeczny z dyspozycją powołanej regulacji, w szczególności poprzez wskazanie jako wyłącznej i bezsprzecznej interpretacji treści art. 73 ust. 4 ustawy niekorzystnej dla skarżącego, bez jakiegokolwiek odniesienia do występującego w orzecznictwie już na etapie wydawania decyzji w I instancji stanowiska odmiennego oraz wykazania przyczyn przyjęcia przez stronę przeciwną przedmiotowej wykładni. W uzasadnieniu skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych w których zaprezentowano odmienne do zajętego przez organy stanowisko. Wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z 11. 01. 2010 r. sygn. akt l OPS 3/09 osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w trybie ustawy może być także osoba, która zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej po drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel do księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nie podziela poglądu zaprezentowanego w ww. wyroku NSA z 11. 01. 2010 r. Podał, że możliwość ujawnienia skutku przejścia własności w księdze wieczystej dopiero na podstawie decyzji deklaratoryjnej nie oznacza, że nie doszło do jej nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. Skoro w dacie zawarcia umowy darowizny rodzice wnioskodawcy nie byli już właścicielami nieruchomości zajętej po drogę publiczną, to nie mogli jej skutecznie przekazać skarżącemu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sady administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Już na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie poza sporem jest, ze przedmiotowe działki ewidencyjne tj. działka nr 1 o pow. 0,0316 ha i działka nr 2 o pow. 0,0002 ha zajęte pod drogę powiatową w miejscowości B. , Gmina B. - będące w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością M. i W. małżonków K. - stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Powiatu G. . Potwierdził to Wojewoda ostatecznymi decyzjami z [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] i [...] zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy z 13. 10. 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 , póz. 872 ze. zm.), który stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność. Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. Nie budzi również wątpliwości, że ww. nieruchomość obejmująca działki ewid. nr 1 i 2 została przekazana S.K. przez M. i W.K. na podstawie zawartych w formie aktów notarialnych umów cywilnoprawnych z 31 grudnia 2003 i z 11 lipca 2003 r. Nadto S.K. wystąpił w terminie o ustalenie za ww. nieruchomości odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną, który stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 1 cyt. ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Kwestią sporną jest natomiast interpretacja cyt wyżej normy z art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie rozumienia pojęcia "właściciel nieruchomości". W ocenie organów administracji publicznej l i II instancji przedmiotowe odszkodowanie przysługuje jedynie podmiotom, które były w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami zajętych pod drogę publiczną nieruchomości. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem skarżącego właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 73 ust. 4 cyt. ustawy jest także osoba, która mimo przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 ustawy) nabyła przedmiotową nieruchomości w drodze obrotu cywilnoprawnego, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ustosunkowując się do powyższej kwestii należy podkreślić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości i w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku - wydanym w składzie 7 sędziów - z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt. l OPS 3/09 i przyjmuje, iż uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 cyt. ustawy może być także osoba, która po 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości 31.12.1998 r. i została wpisana do księgi wieczystej. A zatem należy uznać, że organy l i II instancji błędnie przyjęły w swoich decyzjach, że notarialne umowy darowizny, a to umowa z 31.12. 2003 r. i z 11. 07. 2003 r. zawarte pomiędzy M. i W.K. a S.K. są bezskuteczne w części dotyczącej przedmiotowych działek i nie wywołały skutku przeniesienia własności działki ew. nr 1 i 2 w miejscowości B. , Gmina B. . W ocenie Sądu organy l i II instancji błędnie przyjęły, iż wniosek o ustalenie odszkodowania złożony w dniu 20 grudnia 2005 r. przez S.K. nie podchodzi od osoby uprawnionej, natomiast osobami mającymi w terminie przewidzianym w art. 73 ust.4 cyt. ustawy roszczenie odszkodowawcze byli wyłącznie M.K. i W.K. , ponieważ im przysługiwało prawo własności przedmiotowych nieruchomości w dniu 31.12.1998 r. Należy podkreślić, że stanowisko takie jest słuszne co do zasady . Przepis art. 73 ust. 4 , a także ust. 5 w zw. z ust. 1 stanowi bowiem wprost, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od 1 stycznia 2001 do 31.12. 2005 r. Nie budzi wątpliwości - co eksponuje NSA w cyt. wyroku z 11.01. 2007 r. - że art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10. 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter wywłaszczeniowy. Odjęcie z mocy prawa dotychczasowym właścicielom nieruchomości pod drogami publicznymi z dniem 1 stycznia 1999 r. stanowiło w istocie wywłaszczenie ex legę i nie było zależne od okresu władztwa podmiotu publicznego, ani sposobu zachowania uprawnionego. Mając na uwadze treść dyspozycji art. 21 Konstytucji RP, która uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki odszkodowania, jak również normę z art. 73 ust. 4 , która przyznaje właścicielowi - czasowo ograniczone - roszczenie o uprawnia do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczone pod drogi publiczne nieruchomości trzeba rozważyć także szczególne sytuacje związane z realizacją tego roszczenia. W niektórych bowiem przypadkach - na skutek braku wydania ostatecznej decyzji wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, stanowiącej podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - byli właściciele nie mieli świadomości, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz podmiotów publicznoprawnych i w związku z tym dokonywali obrotu tymi nieruchomościami, legitymując się w tej dacie wpisem do księgi wieczystej prawa własności co do tej nieruchomości. Nowi nabywcy - jak w niniejszej sprawie S.K. wpisywani byli do ksiąg wieczystych gdyż prawo własności Powiatu G. w odniesieniu do działek nr 1 i 2 w m. B. Gm. B. nie zostało jeszcze ujawnione. Zgodnie ze stanowiskiem NSA przyjętym w ww. wyroku z 11 .01. 2010 r. , które w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dopóki nie doszło stwierdzenia nieważności czynności objętych aktem notarialnym z 31.12. 2003 i 11. 07. 2003 r. przez sąd powszechny lub nie został wykreślony wpis prawa własności, nie można pozbawić tych "nowych wieczyste księgowych właścicieli" jeszcze przed wydaniem decyzji wojewody -przymiotu "właściciela nieruchomości" z art. 73 cyt. ustawy. A zatem nie można również odmówić tego przymiotu skarżącemu – S.K. , który nabył ww. aktami notarialnymi własność przedmiotowej nieruchomości, przy czym nabycie przez niego prawa własności nastąpiło przed wydaniem przez Wojewodę ostatecznych decyzji będących podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejście własności ww. nieruchomości na rzecz Powiatu G. Odpowiednie decyzje zostały bowiem wydane dopiero w dniu [...]. 08. 2009 r. Trzeba, zatem podkreślić, że osobą uprawnioną do odszkodowania jest nie tylko osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwał tytuł własności nieruchomości, ale także może być nią osoba, która legitymowała się formalno-prawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w terminach wskazanych w cyt. ustawie, z tym zastrzeżeniem, że ustalenie i wypłata odszkodowania tj. wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy , może nastąpić dopiero po wpisaniu do księgi wieczystej prawa własności do danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub - jak w niniejszej sprawie na rzecz Powiatu G. A zatem w ocenie Sądu skarżący S.K. był uprawniony do złożenia wniosku w dniu 20 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe działki na jego rzecz, spełniał bowiem kryterium właściciela nieruchomości z art. 73 ust. 4. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej będą zobowiązane uwzględnić dokonaną przez Sąd wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy z 13.10. 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi stanowiący, że sąd uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji.